La Regione prova a cambiare strada sui piani di zona. Qualche riflessione sul nuovo scenario

Chi si attendeva le “solite” linee guida ai piani di zona questa volta ha avuto certamente delle sorprese. Certo i temi attesi e a cui eravamo abituati ci sono ancora -  l’integrazione tra politiche, la gestione associata e il budget unico…-  ma quello che cambia profondamente è la cornice entro cui sono stati inseriti.

1. Gli indirizzi che Regione Lombardia ha dato alla nuova programmazione sono infatti inquadrati in un nuovo scenario di riferimento che considera il piano di zona all’interno di un contesto più ampio, facendo della sovradistrettualità un nuovo orizzonte di riferimento.
2. Si propone un cambio culturale sostanziale a partire dalla contrazione complessiva delle risorse pubbliche a disposizione, a cui si associa l’intento di riforma del welfare verso un’ottica di maggior corresponsabilità: tutti, non solo le istituzioni pubbliche, sono responsabili del benessere delle comunità locali e i piani di zona sono l’attore centrale che ha il compito di attivare reti (e trovare risorse aggiuntive) con le atre istituzioni, terzo e quarto settore, privati cittadini e mondo dell’impresa.
3. Non vengono fornite indicazioni particolari sui contenuti delle policy da promuovere, quanto piuttosto si propone una nuova logica con cui pensarle, fondata sulla sperimentazione, sull’innovazione e sulla costruzione di network.
4. Si ridisegnano in questo anche i reciproci ruoli: il piano di zona e l’ufficio di piano come imprenditore di rete, l’Asl rafforzata nel suo ruolo territoriale e anche la stessa  DG regionale molto più vicina alla programmazione territoriale, sia attraverso la formazione e la valutazione, che nel sostegno diretto a sperimentazioni di particolare interesse. La stessa modalità di definizione delle linee ha avuto un iter tutto nuovo, con il coinvolgimento diretto di una rappresentanza di piani di zona da parte della Direzione regionale.

Queste linee guida affermano in sostanza la necessità di ripensamento profondo della programmazione zonale lombarda. Revisioni d’obbligo a partire certamente dai tagli ai fondi nazionali – i piani zona potranno contare su un terzo delle risorse trasferite nel triennio precedente – ma anche dall’esperienza di questi dieci anni, che hanno reso chiaramente evidenti alcuni limiti, primo tra tutti la grande eterogeneità nello sviluppare politiche sociosanitarie integrate.

Siamo in gran parte d’accordo con l’analisi preliminare proposta dalla Regione, molte delle affermazioni convergono pienamente con le analisi che abbiamo proposto nelle valutazioni a conclusione dello scorso decennio e ci trova d’accordo anche una necessità di revisione del senso e del ruolo della quarta generazione dei piani di zona. Un nuovo triennio come i precedenti tre non sarebbe più pensabile, soprattutto con l’aggravante di risorse irrisorie su cui contare.

Vogliamo però esprimere qualche riflessione, e anche qualche perplessità, sulle ipotesi fatte in relazione a questa riforma. Perplessità che derivano in particolar modo dall’analisi del complesso degli atti e indirizzi emanati dalla DG, per i quali non sembra sempre esistere piena coerenza tra quanto indicato all’interno delle linee guida e quello che viene praticato su altri fronti.

Si sta veramente assegnando un nuovo ruolo ai piani di zona?

Viene data molta enfasi alla necessità che gli uffici di piano si riformino divenendo capaci di attivare e connettere tutte le diverse risorse che un territorio esprime, imprenditori di rete appunto, indipendentemente dal quantum che direttamente governano. Non possiamo però non notare che questo richiamo viene proposto all’interno di un contesto in cui sono osservabili nel concreto dinamiche che vanno in tutt’altra direzione: di accentramento da parte della Regione su alcuni temi e misure di contenuto sociale e nel contempo di svuotamento della funzione programmatoria dei piani di zona, circoscritti a ruolo di esecutori amministrativi degli indirizzi regionali.

Le più recenti occasioni di costruzione di reti locali su temi innovativi come la conciliazione famiglia-lavoro, che peraltro includono a pieno titolo il mondo dell’impresa profit all’interno dei network locali, è stata infatti governata direttamente dalle Asl e i piani di zona, pur presenti, non hanno avuto alcun ruolo diretto di governo e coordinamento. Sarebbe stata una bella occasione in cui agire questa nuova funzione oggi proposta ai territori.

Il fondo Nasko che coinvolge la rete dei Cav e Consultori così come la partita dei buoni famiglia sono stati analogamente governati dalle Asl fino ad oggi senza una connessione con i piani di zona. Allo stesso modo possono essere considerati i finanziamenti per la progettazione rivolti al terzo e quarto settore, come il fondo della dgr n.197/2010, o le recenti sperimentazione di progetti innovativi in materia di welfare aziendale e interaziendale (dgr n. 2055/2011), direttamente gestiti centralmente e senza il coinvolgimento della programmazione locale.

Sul piano straordinario nidi invece, la Regione pur prevedendo competenze dirette ai piani di zona, ha di fatto fornito indicazioni stringenti e nel concreto il tutto si è spesso tradotto in una semplice operazione amministrativa di convenzionamento. Si è dunque persa l’occasione per programmare un settore rilevante come il sistema dei servizi per la prima infanzia, fino ad oggi rimasto ai margini dei piani di zona. La stessa logica è riscontrabile nell’ultima dgr n. 2413/2011 sul fondo famiglia.

Inoltre, se è vero che le risorse pubbliche sono in contrazione, non si può non considerare che le risorse economiche continuano a rappresentare, poche o tante che siano, una leva fondamentale per poter attivare connessioni e spingere verso la condivisione di responsabilità con  altri attori.  Se le poche che sono a disposizione non vengono destinate alla possibilità programmatoria dei territori, ci sembra che nei fatti  il principio espresso dalle linee guida non sia in questi casi praticato.

Ampliare i confini e considerare risorse altre: buone intenzioni ma non semplice praticabilità

Un altro messaggio forte di queste linee guida è quello dell’ “ampliamento dei confini di riferimento”.  Si invitano i piani a definire programmazioni che vadano oltre la singola zona, per costruire una conoscenza più approfondita e adeguata dei fenomeni sociali che interessano le comunità locali e per attivare confronti e trasmettere buone pratiche. Si invitano inoltre i piani ad andare oltre i confini delle sole risorse storicamente trasferite dal livello centrale, per considerare all’interno della programmazione tutte le risorse che sostengono il welfare, anche quelle possedute da altri soggetti in primis i singoli cittadini, attraverso i trasferimenti INPS.

Perno centrale di questo ragionamento è la ricomposizione o, detto in altri termini, la riduzione della frammentazione. Se sulla ricomposizione della conoscenza non vediamo grandi ostacoli, su quello della  decisionalità e dell’allocazione delle risorse invece ne vediamo molti.

Partiamo dall’ultimo: il superamento della frammentazione delle risorse. Certamente tanto si può fare ma è necessario partire da una reale attuazione del budget unico. Obiettivo annunciato ormai da due piani di zona e che ad oggi non si è mai fattivamente concretizzato. Anche  il recente tentativo della dgr n. 2055/2011 sugli intervento in favore della famiglia, che ha cercato di ricomporre le risorse del Fondo Sociale Regionale e l.23, è risultato insufficiente essendo di fatto una semplice ricomposizione  formale sotto il cappello di un’unica delibera.

L’inclusione, proposta all’interno della programmazione, delle risorse oggi possedute dai cittadini per tramite diretto dell’INPS è un tema indubbiamente cruciale, del quale per altro come Irs ci stiamo direttamente occupando attraverso la proposta di riforma Disegnamo il welfare di domani, ma non di immediata traduzione operativa. In molti territori ci si sta interrogando sulla necessità di revisione dell’Isee, per altro in linea con l’art. 5 del decreto Monti recentemente  promulgato, in ottica di maggior equità e per sviluppare una cultura diversa in tema di compartecipazione alla spesa da parte dei cittadini. Certamente su questo anche in Lombardia può essere fatto molto ma è importante che venga fatto in una logica  sovra territoriale e non con regolazioni diverse per singoli comuni, come di fatto oggi è per la gran parte delle realtà. Su questo fronte la Regione è impegnata da tempo su un’ipotesi di “fattore famiglia”, del quale oggi si prevedono sperimentazioni in alcuni Comuni ma non si sono ancora attuate traduzioni concrete.

Anche in tema di secondo welfare (fondazioni, welfare aziendale, welfare integrativo), pur riconoscendo margini interessanti di sviluppo, crediamo che le indicazioni regionali non tengano debitamente conto di un fattore cruciale: lo scenario di contrazione delle risorse sta riguardando anche il modo dell’impresa, sia sociale che profit. Solo per citare un esempio si consideri il mondo delle fondazioni bancarie su cui tanto ci si è appoggiati per sostenere il welfare in questi anni e le cui previsioni economiche sul prossimo anno sono in forte contrazione. A conferma di questo ci pare peraltro che i primi dati sui tentativi fatti dalla Regione non siano particolarmente confortanti (progetti welfare aziendale e dote imprese).

Infine anche sulla ricomposizione delle decisionalità abbiamo qualche incertezza in merito all’effettiva praticabilità. Possiamo essere d’accordo che in un contesto di risorse drasticamente ridotte la sfida sia mettere insieme quello che c’è e deciderne destinazioni coerenti. Tuttavia non siamo affatto sicuri che la strada più facile da seguire non si riveli proprio quella opposta, ovvero il ripiegamento all’interno dei propri confini e la facile logica dell’“ognun per sè”, con il rischio che invece che convergere e fare rete, le diverse decisionalità si divarichino o, peggio ancora, entrino in competizione tra loro, soprattutto se non viene posto alcun incentivo, o viceversa nessun vincolo, a praticare tale scelta. Forse la Regione, in un momento così critico dal punto di vista economico-finanziario, sta confidando con troppo ottimismo nella possibilità di fare squadra. Capiamo la sfida ma crediamo che vadano considerati i rischi. Speriamo che le previste sperimentazioni siano di aiuto nell’individuazione di percorsi concreti in questa direzioni.

Sperimentare e innovare: un leitmotiv che ha già mostrato dei limiti  

Come sopra accennato, in queste linee guida si parla esplicitamente di sostegno a sperimentazioni: i piani dovranno realizzare progetti sperimentali ovvero che sappiano “integrare risorse pubbliche e private; attrarre altre risorse del territorio e attivare un partenariato ampio e qualificato per corresponsabilità degli attori rispetto alle azioni, per natura del partenariato e per capacità di relazione con altre reti”.

Inizialmente sembrava che questo richiamo sottendesse una logica di tipo premiale nella distribuzione delle risorse: poche e date solo ai territori meritevoli. Poi  l’accordo raggiunto a seguito delle osservazioni venute in particolare dall’Anci, hanno portato ad una rivisitazione di questa logica ripristinando la modalità di finanziamento procapite, almeno transitoriamente, per la prima annualità dei piani. Questo primo dato ci fa dire che l’unico elemento di incentivo alla riforma, anche se magari non pienamente condivisibile, è stato smorzato sul nascere e chissà quindi se i piani, con risorse scarse ma certe, riusciranno a realizzare quell’innovazione auspicata dalla Regione[1].

Il tema più critico che ravvisiamo tuttavia è insito nella logica stessa dell’approccio sperimentale, di cui questa Regione ha già fatto largo uso negli anni scorsi e che sembra intenzionata a ripercorrere, rafforzandolo, anche in questa legislatura. Guardando i diversi atti si può osservare infatti come il lento procedere dell’annunciata riforma sia tutto all’insegna di sperimentazioni locali (es. adi, voucher sla e stati vegetativi, consultori, fattore famiglia…) di cui però è alto il rischio di non governarne pienamente i risultati, tanto da non dare evidenza alle indicazioni di trasferibilità ed estensibilità che ci si aspettava che le sperimentazioni producessero. Si rinnova quindi il tema posto nelle diverse ricerche valutative degli anni scorsi ovvero che nei territori lombardi si sperimenta molto ma si consolida poco. Questa volta però ad essere messi a forte rischio di continuità non saranno solo i progetti e gli interventi che si sperimenteranno nel prossimo triennio, ma anche quanto è stato consolidato in questi ultimi tre piani di zona.

Cosa si può fare di diverso?

L’obiettivo di LombardiaSociale non è quello di esprimere critiche fini a se stesse, ma esprimere valutazioni in un’ottica propositiva e per tanto anche declinare possibili strade da percorrere, in un passaggio cruciale di cambiamento da effettuarsi all’intero di un contesto a risorse sempre più scarse:

1. non concorrere ma contrastare la riduzione delle risorse. Dal livello nazionale le sforbiciate al welfare sono state molte, è importante che la Regione dia un segno diverso mantenendo l’impegno per i fondi di sua diretta competenza. Del Fondo Sociale Regionale in particolare abbiamo scritto in più occasioni come sia già tra i più bassi  tra le realtà comparabili. Quest’anno ha subito una decurtazione  di quasi il 20%, sarebbe dunque auspicabile che le previsioni che lo vedono sostanzialmente dimezzato per il prossimo anno siano riviste. Questo fondo è finalizzato in particolar modo al contenimento dell’incremento delle rette e una sua decurtazione avrebbe effetti drammatici per gli enti gestori e soprattutto per i cittadini.
2. vincoli ai comuni per promuovere la gestione associata. Abbiamo già scritto in passato di come la nostra Regione, rispetto ad altre, abbia approcciato il tema della programmazione in modo molto modesto. Altre Regioni sono partite da subito vincolando l’erogazione del FNPS e altri fondi trasferiti al fatto che i comuni mettessero una quota di proprie risorse in gestione associata, forzando il processo di integrazione ma offrendo qualche garanzia in più,  in particolare sul budget di riferimento dei piani (es. Regione Emilia Romagna, Puglia e Sardegna). La Regione Lombardia non ha mai posto vincoli così precisi. Questa scelta da una parte è andata incontro all’autonomia dei territori, dall’altra ha però reso meno incisivo il richiamo regionale alla gestione associata. Ci domandiamo se la nuova valorizzazione dei piani di zona e il loro rilancio attuale non possa passare anche dall’introduzione di maggiori vincoli come questo, per andare a stimolare con maggior forza quella parte di ambiti (oltre un quarto) che ancora oggi coinvolgono una minima parte della spesa sociale dei comuni.
3. Intraprendere realmente la strada del budget unico. Solo così verrà data reale possibilità programmatoria ai territori. Si tratta non solo di far convergere temporalmente l’erogazione delle risorse ma 1. spostare sul territorio tutti gli investimenti che oggi sono destinati  a interventi, servizi e bisogni di tipo sociale e 2. identificare indirizzi senza però vincolarne strettamente le destinazioni.
4. Non solo sperimentazioni ma anche consolidamento e sviluppo. Altrimenti il rischio è di trasformare i piani di zona da politiche di sistema a politiche di settore. Riteniamo che sia importante presidiare nella lettura del contesto e nella definizione degli obiettivi strategici uno sguardo più ampio possibile, per garantire la definizione di un’agenda di problemi sui quali intervenire a livello locale. Il consolidamento del sistema dei servizi, soprattutto nei territori meno “avanzati”, può rappresentare ancora un obiettivo da raggiungere.
5. Integrazione sociosanitaria come indirizzo “reciproco”. Questo significa in particolare superare lo scollamento oggi visibile tra gli indirizzi in materia sociosanitaria e quelli rivolti al sociale, in particolare tra la dgr delle regole e piani di zona. Nelle linee guida ai piani viene richiamata l’integrazione con l’ASL quale obiettivo da perseguire mentre nella DGR delle regole sul sociosanitario il riferimento ai piani di zona appare più blando e meno incisivo. Le possibili sperimentazioni da attuarsi con il sostegno di finanziamenti specifici previste dalla delibera delle regole non vedono infatti alcuna connessione richiesta con i piani di zona così come la stessa riforma dei consultori in particolare in materia di affido e adozione.

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