Il contesto
L’introduzione del Fattore Famiglia nel quadro normativo regionale si inserisce in un momento in cui il dibattito nazionale sull’equità degli strumenti di valutazione della situazione economica dei nuclei familiari è stato riacceso da:
- la possibile applicazione dell’Isee anche ai ticket sanitari;
- l’articolo 5 del decreto “Salva Italia”* del Governo Monti (dicembre 2011).
*Poi Legge 22 dicembre 2011, n. 214.
L’utilizzo degli strumenti per il “test dei mezzi” delle famiglie nel campo delle politiche socio-assistenziali (ma più in generale attinenti all’area welfare, quindi anche sanitarie, educative, etc.) ha due differenti finalità:
- fornire un eventuale criterio di priorità di accesso (principio dell’universalismo selettivo);
- modulare la compartecipazione degli utenti.
Questa distinzione in merito all’utilizzo degli strumenti non è ininfluente ai fini della definizione di criteri equi, tuttavia spesso accade che tali finalità vengano confuse e sovrapposte: è invece necessario tenerle ben distinte nell’introduzione di eventuali correttivi agli strumenti esistenti.
Cos’è e a cosa serve il Fattore Famiglia Lombardo?
Il Fattore Famiglia Lombardo si sostanzia in una serie di criteri per valutare la situazione economica “reale” delle famiglie, sulla finalità dell’utilizzo di questi criteri c’è assoluta chiarezza, ed è quella che vengano utilizzati dai Comuni per determinare:
- la quota compartecipazione delle famiglie (art. 1. c.2);
- l’entità dei benefici economici erogati (art 1. c.3).
La Regione con il FFL non interviene invece nella regolazione di:
- eventuali fasce di reddito esenti dal pagamento delle rette;
- eventuali modalità di calcolo delle tariffe differenti dal sistema a “fasce” (ad esempio introducendo a livello regionale un sistema a progressione lineare come quello bresciano, o continuo etc.);
- criteri di priorità di accesso ai servizi locali basati sulla situazione economica delle famiglie.
Le principali novità introdotte dal Fattore Famiglia: reddito, patrimonio, scala di equivalenza e nucleo di riferimento
L’ “Isee” è uno strumento “semplice”, che si può riassumere in una formula: (Reddito + 0,2*Patrimonio)/Scala di equivalenza
L’auspicio iniziale che diventasse uno strumento unico di riferimento è stato disatteso poiché molte Regioni (ma anche Enti Locali) hanno introdotto dei correttivi, intervenendo su uno o più elementi della formula di calcolo (reddito, patrimonio e, raramente, scala di equivalenza).
La Regione Lombardia sceglie di intervenire su tutti. Vediamo nel dettaglio in che direzione, con un confronto con:
- la normativa nazionale attuale sull’Isee;
- l’ipotesi di revisione introdotta dal Governo (per quanto si desume dall’attuale formulazione dell’articolo 5);
- i correttivi applicati dalle altre Regioni.
Il reddito
Attualmente la normativa Isee prevede che si faccia riferimento al reddito valevole ai fini Irpef (al netto dei contributi Inps e Inail, al lordo della tassazione Irpef e di eventuali detrazioni), e che, quindi, non vengano inclusi nel calcolo della situazione economica i redditi fiscalmente esenti. Il Fattore Famiglia Lombardo prevede invece che siano incluse anche le prestazioni previdenziali e assistenziali, ad ogni titolo percepite, con una distinzione nel calcolo:
- al 100% nel caso di accesso a prestazioni residenziali;
- al 50% nel caso di accesso a prestazioni semiresidenziali.
Alcune Regioni, al pari di quanto previsto dalla recente norma lombarda, prevedono che per l’accesso alle unità di offerta socio-sanitarie si considerino anche alcuni redditi fiscalmente esenti, come:
- L’Emilia Romagna: la normativa prevede che si considerino alcune tipologie di reddito esenti ai fini Irpef in quote percentuali differenziate in relazione alla tipologia di servizio. Totale per i servizi residenziali;
- la Puglia (anche se è stato recentemente impugnato il regolamento regionale dal Tar), l’Umbria e l’Abruzzo;
- La Calabria, la Campania e la Toscana, con riferimento ai soli servizi residenziali.
La Regione Lombardia, e le Regioni appena citate, appaiono per certi versi in una posizione intermedia tra la normativa attuale Isee e l’ipotesi di revisione proposta dall’articolo 5, che parla di reddito “disponibile”; concetto non ancora pienamente chiarito che potrebbe tuttavia:
- Includere anche gli altri redditi esenti oltre le prestazioni previdenziali ed assistenziali (borse di studio, redditi agrari non solo sulla base dei valori catastali, emolumenti da associazioni sportive dilettantistiche, etc. etc.);
- Valutare il reddito al netto dell’imposta Irpef e delle detrazioni.
Rispetto a quest’ultimo punto la normativa lombarda non “prende posizione”, quindi è desumibile che si uniformi alla normativa nazionale.
Box 1: il reddito
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Isee – normativa attuale |
Isee post manovra “salva Italia” |
Fattore famiglia |
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Reddito complessivo valevole ai fini Irpef + redditi agrari secondo criterio Irap + reddito imputato delle attività finanziarie - detrazione per l’affitto
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Reddito disponibile
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Reddito complessivo valevole ai fini Irpef** + in alcuni casi prestazioni economiche previdenziali o assistenziali (al 100% per le prestazioni residenziali al 50 % per le prestazioni semiresidenziali). - costi di locazione - interessi sui mutui - per spese sanitarie e di cura non già oggetto di detrazione/deduzione |
Il patrimonio
Il patrimonio mobiliare ed immobiliare viene valutato dall’Isee (al 20 percento) indipendentemente dal nucleo familiare (con franchigie “fisse”) mentre la Regione prevede che venga introdotta una modulazione delle franchigie in base ai componenti del nucleo familiare: è tuttavia necessario attendere di vedere come questa modulazione verrà agita.
Box 2: il patrimonio
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Isee – normativa attuale |
Isee post manovra “salva Italia” |
Fattore famiglia |
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Patrimonio mobiliare - franchigia massima (15.494 euro)
patrimonio immobiliare - franchigia massima per la casa di abitazione (51.646 euro) |
valorizzazione (maggiore) della componente patrimoniale sita sia in Italia sia all'estero, - debito residuo per l'acquisto della stessa, tenuto conto delle imposte relative |
patrimonio mobiliare e immobiliare - franchigie stabilite in base al numero dei componenti del nucleo familiare |
Scala di equivalenza
La scala di equivalenza, è un parametro che aumenta in relazione al numero di componenti del nucleo, prevedendo delle maggiorazioni per alcune specifiche situazioni familiari.
A differenza di quanto previsto dalla normativa nazionale la “scala lombarda” includerà:
- i nascituri;
- i minori in affido (l’Isee li considera, se residenti stabilmente nel nucleo).
Come si evince dal box 3 i criteri per applicare le maggiorazioni alla scala sono sostanzialmente coincidenti con quelli previsti dalla attuale normativa Isee, ma anche su questo è necessario attendere di vedere in fase di sperimentazione quale sarà il peso dato a ciascuna maggiorazione, per verificarne gli effetti e le effettive differenze con la scala Isee.
Inoltre bisognerà vedere se, a differenza dell’Isee:
- saranno rivisti i pesi “base” per ogni componente del nucleo (anche per le famiglie con meno di cinque componenti);
- saranno previste delle differenziazioni sulla base dell’età dei componenti (come prevede, ad esempio, il Quoziente Parma);
- verrà rivisto il grado di NA al di sopra del quale viene prevista la maggiorazione per i disabili e i NA a carico.
Box 3 – Scala di equivalenza
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Criteri di maggiorazione |
Isee |
Fattore famiglia |
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Disabili |
Si con disabilità permanente al 66% maggiorazione: + 0,5 |
Si, da che grado di disabilità? |
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Anziani NA |
Si con invalidità permanente al 66%, maggiorazione: +0,5 |
Si, da che grado di NA? |
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Condizione professionale/occupazionale |
No, distingue solo tra autonomi e dipendenti (inclusi parasubordinati) attraverso le detrazioni sul reddito |
Si, prevede di introdurre una valutazione degli occupati sospesi, dei cassaintegrati, disoccupati. Non è specificato in che termini. |
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Entrambi i genitori lavoratori |
Si, maggiorazione:+ 0,2, |
No |
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Nuclei monogenitoriali |
Si, maggiorazione: + 0,2 |
Si |
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Famiglie numerose |
Si, maggiorazione:+ 0,35 per ogni componente oltre il 5 |
Si |
Il nucleo di riferimento
La Regione Lombardia è andata ad intervenire su una delle questioni più “calde”: quale nucleo considerare per la compartecipazione alle unità di offerta socio-sanitarie (quindi precisiamo che per quanto è previsto dalla Legge appena approvata resta ferma la previsione nazionale di considerare il nucleo anagrafico, cioè i soggetti a “carico” ai fini della tassazione Irpef per tutte le altre prestazioni, non diversamente normate), distinguendo tra:
- Anziani: si fa riferimento al nucleo (coniuge e parenti in linea retta entro il primo grado). Questo in parziale disapplicazione del controverso Decreto Legislativo 3 maggio 2000, n. 130 del 2000, che prevede la valutazione del reddito del solo assistito anche nel caso di anziani non autosufficienti;
- Disabili: si fa riferimento al solo assistito per le unità di offerta residenziali e semiresidenziali.
Molti regolamenti comunali vanno in questa direzione (soprattutto perché altrimenti ci sarebbe un’esplosione della spesa a livello territoriale sulle rette per le RSA). Anche altre Regioni (tra cui Toscana, Puglia, Campania) hanno previsto la possibilità di valutare la situazione economica del nucleo per gli anziani (alcune anche per i disabili).
Tuttavia come ben noto ai comuni lombardi (e non solo) i contenziosi legali a livello locale su questo punto non sono certo mancati (recenti le disposizioni Tar di disapplicazione dei regolamenti comunali nei territori di Varese, Pavia, Milano).
Box 4: il nucleo
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Isee – normativa attuale |
Fattore famiglia |
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Per tutte le prestazioni: nucleo anagrafico (soggetti considerati a carico ai fini Irpef)
Prestazioni socio – sanitarie per anziani e disabili: solo assistito. |
Per tutte le prestazioni: nucleo anagrafico (soggetti considerati a carico ai fini Irpef)
Prestazioni socio – sanitarie per anziani: nucleo.
Prestazioni socio – sanitarie per disabili: solo assistito. |
La sperimentazione
La sperimentazione del fattore famiglia oltre ad essere utile per verificare su quali tipologie di famiglie avrà il maggiore impatto consentirà di verificare come “terrà” la rete burocratica, con particolare riferimento al sistema dei CAF.
Occorrerà chiarire anche come dovranno comportarsi i Comuni nella fase di transizione.
Questioni aperte: i Lea
Resta una parziale ambiguità sulla determinazione degli oneri per le prestazioni socio-sanitarie a carico del fondo sanitario, secondo quanto previsto dalla parte finale della norma saranno parametrati anche sulla base dei criteri previsti dalla revisione dell’articolo 8 (criteri per la valutazione della situazione economica), ma in apertura la legge regionale chiarisce senza ombra di dubbio che gli utenti partecipano alla copertura delle prestazioni inerenti i Lea solo per la parte non a carico del Fondo Sanitario (quota a valenza sociale).
Ad oggi questo aspetto risulta ancora non del tutto chiaro.
Infine la legge sul FFL:
- non interviene sul rapporto tra nucleo considerato per valutare la situazione economica e la corresponsabilità dei parenti agli alimenti, su cui rivalersi in caso di mancato pagamento della retta per le strutture;
- interviene sulla questione “cambio di residenza” relativamente alle prestazioni residenziali: l’eventuale agevolazione per la quota sociale resta a carico del comune dove l’assistito risiedeva o dimorava PRIMA del ricovero in struttura.