Che cos’è l’amministratore di sostegno

Con la Legge 9 gennaio 2004 n.6 viene introdotto l’istituto dell’Amministrazione di sostegno, che ha come prima finalità quella di tutelare, con la minore limitazione possibile della capacità di agire, le persone prive in tutto o in parte di autonomia nell’espletamento delle funzioni della vita quotidiana, mediante interventi di sostegno temporaneo o permanente.
Con il raggiungimento della maggiore età ci viene riconosciuta la capacità di agire, ossia la possibilità di esercitare autonomamente i propri diritti e di rispondere dei propri doveri, e diventa quindi possibile compiere atti giuridici validi: dalla firma di un contratto, ad esempio per la vendita dell’immobile che si era ereditato, a tutto ciò che può creare o modificare o far cessare un qualsiasi rapporto giuridico.
Può succedere che una persona maggiorenne non raggiunga, o perda totalmente o parzialmente, la capacità di intendere e volere, cioè la capacità di decidere e agire, e quindi non sia in grado di fruire dei propri diritti e tutelare i propri interessi per assicurarsi la miglior qualità di vita possibile.
Un soggetto maggiorenne ed incapace può avere un rappresentante legale solo in forza di un provvedimento del giudice tutelare. Nessuno diventa rappresentante legale per il semplice vincolo di parentela, considerazione che invece molti genitori fanno.
Le prime difficoltà si possono incontrare davanti ad un pubblico ufficiale o ad un medico, quando ci si rende conto che colui che deve manifestare il consenso è, di fatto, “naturalmente incapace”.
Può beneficiare dell’amministratore di Sostegno chiunque si trovi in condizioni di particolare fragilità dovuta ad una patologia: anziani o persone con disabilità, ma anche alcolisti, tossicodipendenti, carcerati, malati terminali o persone in coma. L’Amministratore di Sostegno che il Giudice Tutelare nominerà avrà cura della loro persona e del loro patrimonio nell’ambito dei poteri che gli saranno attribuiti con il decreto di nomina. Il beneficiario conserverà in ogni caso la capacità di compiere tutti gli atti non indicati dal giudice (art. 409).[1] L’amministrazione di sostegno ha il pregio di essere un istituto giuridico di facile accesso per le famiglie, attivabile senza patrocinio legale e dunque senza costi; permette con relativa facilità la rappresentanza giuridica di ogni persona maggiorenne con scarsa autonomia sul piano intellettivo funzionale e critico, garantendo il pieno rispetto delle sue capacità e delle residue autonomie.
Grazie a questa importante riforma del codice civile ogni persona fragile giuridicamente rappresentata può oggi avere una piena dignità di persona, pari opportunità e reali diritti di cittadinanza perché attraverso le azioni del suo “giuridico rappresentante” potrà curare i propri interessi, ottenere una buona amministrazione dei propri beni, esprimere le proprie personali volontà e far valere le proprie aspirazioni, essere partecipe e protagonista delle scelte che la riguardano, avere accesso ed esigere i propri diritti.

Il Progetto regionale sull’Amministratore di Sostegno

E’ stato voluto e finanziato da FONDAZIONE CARIPLO, COORDINAMENTO CSV LOMBARDIA E CO.GE. (Comitato Gestione Fondo Speciale per il volontariato) per sostenere in Lombardia la conoscenza e la diffusione del nuovo strumento giuridico dell’Amministrazione di sostegno introdotto dalla legge 6/2004. E’ stato co – progettato ed è condotto in parternariato con LEDHA e Associazione OLTRE NOI … LA VITA.
Il progetto è operativo dall’aprile 2009 con prevista conclusione alla fine del 2012 ed è volto a supportare le organizzazioni del terzo settore, incrementando la loro capacità di advocacy e creando i presupposti per una competente azione di sussidiarietà.
La regione Lombardia, divenuta partner istituzionale del Progetto con la DGR 7 agosto 2009 – n. 8/10052, ha seguito con un proprio osservatore le fasi di co-progettazione, varando nello stesso periodo importanti provvedimenti per la costituzione degli Uffici di Protezione Giuridica (LR 3/2008 art. 9) e per la definizione dei loro compiti e ruoli (circ. reg. 9 del 28/6/2008) provvedimenti che hanno favorito lo sviluppo di sinergie con il Terzo Settore.

Obiettivo: Il progetto regionale ADS è volto a favorire l’utilizzo dello strumento AdS nel progetto di vita individualizzato delle persone fragili e sta agendo sul terzo settore realizzando un’articolata infrastrutturazione sociale: sta sviluppando nuovi livelli di responsabilità sociale, promuovendo sinergie con le istituzioni, sviluppando e radicando servizi di ascolto, formazione, accompagnamento, infine sta garantendo supporto al ruolo di AdS sia di famigliari che volontari.
Il Progetto AdS regionale ha generato e coordinato i 15 Progetti AdS locali coincidenti con i bacini territoriali delle ASL e sta promuovendo lo sviluppo di un “sistema sussidiario per la protezione giuridica delle persone fragili” attraverso il dialogo con le istituzioni del territorio e la sottoscrizione di protocolli d’intesa di collaborazione.
Ogni Progetto nasce attorno ad una intesa formale tra diverse associazioni rappresentative delle diverse fragilità, definisce le proprie regole di funzionamento con un Comitato di Pilotaggio scelto dalle stesse Associazioni e guidato da un associazione Capofila che assume la responsabilità organizzativa e funzionale verso i Promotori.
La legge 6/2004 consente al giudice tutelare di chiamare all’incarico di Amministratore di sostegno oltre ai famigliari anche altre persone idonee o di designare uno dei soggetti di cui al titolo II° c.c. .
I Progetti AdS sono particolarmente attenti a dare concretezza a queste possibilità, mettendo a punto programmi per sensibilizzare, orientare e formare, per questo ruolo, le famiglie e i volontari così da rendere effettivamente disponibili le altre persone idonee che la legge prevede per chi non ha famigliari in grado di assumere questo ruolo.
Obiettivo prioritario è che accanto ad ogni persona fragile vi sia una persona vera in grado di dare attenzione alla persona fragile rispettandola, valorizzandola, interpretandone i bisogni e rappresentandola nella cura degli interessi personali e patrimoniali.
Molta attenzione è data allo sviluppo della capacità di advocacy e di autotutela delle associazioni non profit, anch’esse enti di cui al titolo II° del c.c. (insieme alle istituzioni pubbliche), nella consapevolezza che permarrà ancora la necessità di gestione “istituzionale” delle AdS per le situazioni più complesse e finché non si sarà diffusa una sensibilità sociale così vasta da rendere possibile l’identificazione, per ogni persona fragile, di un Amministratore di Sostegno individuale.
Le associazioni che avranno incrementato conoscenza e consapevolezza potranno rendersi disponibili anche per diventare enti gestori delle AdS, come oggi lo sono i Comuni e le ASL, rendendo possibile una spalmatura della responsabilità sociale e la riduzione numerica delle  gestioni di AdS in capo ad un  unico soggetto.  Il Progetto ritiene che quanti più enti diverranno soggetti gestori, minore sarà la quantità di AdS gestite da ciascuno di essi e migliore sarà la capacità di relazione tra ente e soggetto beneficiario dell’AdS perché sarà favorita una “vicinanza” che permetterà una relazione individualizzata e una conoscenza non stereotipata delle aspirazioni, dei bisogni e degli interessi della persona fragile.
Mettendo in campo soggetti di natura diversi si saranno create le premesse di concreta sussidiarietà che le recenti delibere di Regione Lombardia hanno previsto e normato[3].

Il territorio e i progetto locali

Per mezzo del Progetto regionale ADS si sta oggi sviluppando nel territorio lombardo un articolato sistema di iniziative e servizi, un sistema che vede fortemente intersecarsi tra loro le responsabilità pubbliche e private, un sistema che si afferma tramite rapporti, dialoghi, concertazione di interventi, condivisione di responsabilità, sviluppo di nuove strategie per perseguire il medesimo fine: garantire a tutti i cittadini la necessaria protezione giuridica.
Il tema del reperimento di volontari ADS è nevralgico nel caso la famiglia non sia in grado di ricoprire questo ruolo di tutela per il proprio congiunto[4] e per questo motivo in ciascun Progetto i percorsi di sensibilizzazione prima e formativi poi costituiscono il motore e la modalità di messa in campo delle conoscenze utili a sviluppare capacità e sensibilità adeguate per inserire la protezione giuridica nell’ambito del progetto di vita individualizzato e assicurare un corretto esercizio del ruolo dell’AdS. Si ricorda che la norma assimila il ruolo dell’AdS a quello del tutore e prevede quale l’unico requisito la diligenza del buon padre di famiglia.
Con tali presupposti ogni adulto consapevole e motivato può diventare Amministratore di Sostegno e stare accanto ad una persona fragile vigilando sul suo percorso di vita, offrendo le opportune garanzie di tutela e rappresentanza, esigendo i suoi diritti, amministrando i suoi beni finalizzandoli alla sua cura e al suo benessere. Appunto: come farebbe un buon padre di famiglia.
Il concreto esito di tali attività formative potrà essere la definizione e regolamentazione di Elenchi di Amministratori di Sostegno volontari, come stanno positivamente già sperimentando alcuni territori (Mantova, Lecco, Monza e Brianza, Como, Varese). Questi elenchi non hanno ancora raggiunto forme gestionali omogenee, ma si prospettano già molto utili per la presentazione dei ricorsi al Giudice Tutelare nei casi di assenza o inidoneità della famiglia.
Ad oggi i progetti AdS locali si avvalgono di rappresentanze associative delle diverse fragilità e stanno attuando in tutta la Lombardia:

  • percorsi di sensibilizzazione per sollecitare innanzitutto le responsabilità famigliari all’adozione del ruolo e all’individuazione di persone di fiducia per questo compito nel “dopo di noi” così da assicurare continuità nella tutela ed essere protagonisti del futuro dei propri congiunti,  circoscrivendo il rischio che la mancata identificazione di un AdS trovi una soluzione d’emergenza nella nomina d’ufficio di un ente. La legge esclude dall’esercizio delle funzioni  di ADS  il personale che ha in curo o in carico il beneficiario in quanto si ravvisa conflitto d’interesse;[5]
  • percorsi di sensibilizzazione per il reperimento,  la formazione e il sostegno di volontari AdS;
  • sportelli che svolgono un’azione strategica di informazione per le famiglie, accompagnamento per una impostazione corretta  ricorsi, supporto agli AdS nominati per un espletamento corretto del loro ruolo, iniziative per mettere in rapporto tra loro AdS volontari e persone fragili nell’ottica di contenimento delle nomine d’ufficio affidate agli enti.

La protezione giuridica interessa tutte le fragilità dell’età adulta, dalla disabilità alla terza età, dalla salute mentale alle vecchie e nuove dipendenze cosicché l’interlocuzione con le istituzioni, che mantengono un’organizzazione dei servizi fondata su aree tematiche, obbliga tutti, operatori ed amministratori, ad uno sforzo concettuale ed organizzativo nuovo. Il progetto AdS sta affrontando questa complessità, l’organizzazione del sistema dei servizi avverte la novità del tema e il bisogno di organizzarsi con nuove modalità capaci di superare l’organizzazione delle attività prevista storicamente per aree omogenee. La diffusione della cultura della protezione giuridica delle persone fragili ha incrementato i livelli di competenza degli operatorie e dei responsabili dei servizi sociali e sanitari, ponendoli in grado di affrontare meglio i obblighi che la legge impone loro [6].

L’affermazione di un nuovo sistema di Welfare passa anche attraverso l’incremento delle capacità professionali degli operatori e molti operatori sociali, in Lombardia, già all’indomani dell’approvazione della legge 6/2004, hanno avuto l’opportunità di partecipare a percorsi formativi sul tema della protezione giuridica delle persone fragili, grazie al ruolo e all’impegno dell’Associazione Oltre noi…la vita che per la propria mission e per la conoscenza approfondita del tema si è trovata nelle condizioni migliori per progettare e condurre iniziative formative in collaborazione con le istituzioni preposte (Università Cattolica, Provincia di Milano altre Provincie lombarde). Questi corsi, oltre a soddisfare esigenze formative complesse, hanno consentito di mettere in relazione tra loro protagonisti provenienti da mondi diversi, hanno agevolato il confronto e il dialogo, aperto prospettive e coltivato attese per l’insediamento di un sistema per la protezione giuridica delle persone fragili, un’azione che ha trovato sede naturale e presupposti di sviluppo nell’ambito del Progetto regionale AdS.
All’avvio del Progetto regionale AdS questi corsi sono stati promossi anche da Regione Lombardia, proposti a funzionari e operatori impegnati nei neonati Uffici di Protezione Giuridica delle ASL, negli Uffici di Piano, nei servizi per anziani e disabili, nell’area della salute mentale e delle dipendenze e sono stati aperti ai Capofila ed ai Referenti dei 15 progetti AdS territoriali, favorendo da subito il dialogo tra istituzioni e terzo settore su un tema nuovo per entrambi.
L’operazione ha offerto l’opportunità di avvio di relazioni interpersonali che si sono rivelate utili ad avviare quel processo di sussidiarietà che sta oggi affermandosi e che vede oggi in campo quali protagonisti:

  • gli Uffici di Protezione Giuridica (UPG) istituiti con la L.R. 3/08; si tratta di servizi che funzionano ancora in modo imperfetto, con modalità impegno e strategie molto diversificate, ma che stanno ogni giorno sempre più rinforzando la loro azione e presenza. Alcuni UPG sono anche enti gestori di tutele, curatele e amministrazioni di sostegno;
  • Gli Uffici di Piano le cui linee di indirizzo per la programmazione sociale a livello locale 2012-2014 sono state approvate il 16 novembre 2011 con la DGR n. IX/2505 con un richiamo forte allo stile di lavoro collaudato con il Progetto AdS e la logica di integrazione, connessione, co-programmazione, collaborazione, sinergia, valorizzazione di diverse risorse. Per il precedente triennio la DGR 3 dicembre 2008 – n. 8551 individuava la facoltà per i PdZ di deliberare il trasferimento dei compiti di gestione delle AdS agli UPG, ovvero in alternativa la facoltà di conservare la titolarità delle funzioni di tutela e di organizzarsi in proprio e su tale indicazione sono stati sperimentati due interessanti modelli operativi: il Piano di Zona di Garbagnate con l’istituzione dell’UZAS, Unità Zonale per la gestione delle Amministrazioni di Sostegno e delle tutele, il Piano di Zona di Pioltello ha scelto di delegare la gestione delle nomine affidate ai Sindaci del territorio ad una organizzazione del terzo settore, il CERES di Segrate.
  • I Comuni che mantengono l’ordinaria titolarità di gestione delle tutele dei minori, degli anziani e delle persone con disabilità (e in alcuni casi anche la gestione degli interdetti giudiziali)
  • I Tribunali Ordinari che stanno avvalendosi del nascente sistema cercando e trovando nel terzo settore e nelle istituzioni supporto tecnico e logistico per il gravoso compito dei Giudici Tutelari e delle cancellerie a seguito dell’istituzione dell’Amministrazione di Sostegno. Con l’approvazione della Legge 6/2004 i Giudici Tutelari sono stati sommersi di ricorsi e si sono trovati in difficoltà a comprendere fino in fondo i bisogni delle famiglie che andavano incontrando, hanno dovuto affrontare dubbi interpretativi, hanno dovuto lavorare su se stessi per accettare uno strumento così flessibile e così diverso dalla tradizionale interdizione e inabilitazione. Si tratta di  fatiche non ancora del tutto risolte e che accompagnano l’ancor più “grande fatica” di trovare persone disponibili per il ruolo di AdS per contenere la nomina Sindaci e Dirigenti ASL.
  • Tutte le realtà di terzo settore impegnate nella costruzione del sistema.

Questo contesto di responsabilità e di norme rende evidente che la forza realizzativa del Progetto regionale AdS, è fisiologicamente e fortemente rivolta alla creazione di un sistema sussidiario per garantire la protezione giuridica delle persone fragili: è la forza motrice del Progetto che dato la spinta per l’avvio dei processi, che ha generato lo strumento per dissodare terreni nuovi ed è fucina che alimenta cultura, palestra in cui si acquisiscono nuove competenze, si affermano relazioni, si attuano connessioni.
L’augurio è che i territori riescano a far tesoro di questo impegno e di questa esperienza e che le istituzioni riescano a trovare le vie per dare continuità e stabilità ad un progetto che è previsto si concluda alla fine del 2012 evitando che il patrimonio di conoscenze, di competenze, di motivazioni e di servizi venga disperso.
Questo patrimonio oggi è costituito da: 211 Associazioni direttamente nelle reti di progetto con 309 realtà associative rappresentate e coinvolte, 128 azioni locali di sensibilizzazione, attività capillare di informazione e formazione, 35 sportelli e punti di incontro/prossimità aperti, 11 protocolli d’intesa tra progetti e istituzioni (BG, BS , CO, CR, LC,  LO,  MN,  M&B, PV,  VA,  Val Camonica), stabili interlocuzioni con i Tribunali. I capofila e i referenti si incontrano periodicamente nella “Comunità degli Addetti” del Progetto Ads diventata laboratorio di idee, confronto e messa a punto di strategie operative.
La Comunicazione è curata da Ledha che gestisce il sito web con il Portale regionale e i 15 siti collegati del progetti, e la newsletter periodica.

I punti di forza del progetto e la sua sostenibilità

Questa presentazione del progetto è insieme fotografia e bilancio di un’impresa nuova e originale che partendo dal macro obiettivo di incrementare la capacità di advocacy del terzo settore si sta finalizzando all’impianto di un nuovo sistema di Welfare, caratterizzato da una forte valenza di sussidiarietà.
Il terzo settore, grazie al Progetto regionale AdS, ha acquisito le necessarie competenze tecniche e strategiche per  dialogare con efficacia con le istituzioni. La rete dei soggetti aderenti alle intese locali rappresenta trasversalmente tutte le aree della fragilità e mentre il progetto espande le  conoscenze e competenze di ciascuno gli altri si arricchiscono attraverso la contaminazione dei saperi, delle relazioni e delle strategie. La regione ha accompagnato l’intero processo e predisposto norme creando le condizioni per l’instaurarsi di relazioni proficue, e sta operando per creare condizioni di rafforzamento del sistema e del dialogo tra gli Uffici di protezione giuridica e i progetti AdS locali.
L’obiettivo di sviluppare impegno sociale affinché ogni persona fragile abbia accanto e sia rappresentato da una persona vera, permette di affrontare (e domani risolvere) il conflitto d’interesse che si genera quando il Giudice Tutelare, in assenza di altre opportunità,  affida ad un ente che eroga i servizi anche l’azione di rappresentanza e tutela con il rischio che siano gestiti solo gli aspetti economici, senza adeguato rispetto dei bisogni e delle aspirazioni della persona.
Se prima della legge 6/2004 la tutela degli incapaci (per usare il linguaggio del vecchio codice civile) era un problema ignorato e affrontato nell’emergenza sia dalle famiglie che dalle istituzioni, il tentativo di “dare gambe” a questa legge attraverso il Progetto Regionale AdS ha creato le condizioni per lo sviluppo di una consapevolezza nuova intorno alla necessità di dare protezione giuridica ad ogni persona fragile e per porre ciascuno in grado di essere pienamente cittadino, dandogli quella rappresentanza giuridica che gli permette di avere dignità, visibilità e voce per esigere i propri diritti.
E’ un modello esportabile? Certamente sì per tutta la parte progettuale e le azioni finalizzate al raggiungimento degli obiettivi previsti.
Per consentire invece l’impianto del “sistema sussidiario” per la protezione giuridica delle persone fragili è determinante, come in Lombardia, l’assetto normativo e culturale oltre alla maturazione del concetto di sussidiarietà.  La bontà dei risultati è riconosciuta da molti osservatori e i benefici effetti prodotti non potranno andare dispersi: creare le condizioni di sostenibilità e di futuro è il lavoro che ci aspetta nei prossimi mesi.


[1] Possono ricorrere al Giudice Tutelare, per l’apertura dell’amministrazione di sostegno: il beneficiario, il coniuge, la persona stabilmente convivente, i parenti entro il 4° grado e affini entro il 2°, il tutore, il curatore, il Pubblico ministero ed i responsabili dei servizi sanitari e dei servizi sociali. Chiunque venga a conoscenza di situazioni di grave pregiudizio può fare anche una segnalazione al Pubblico Ministero. Non occorre il patrocinio legale. Il ricorso si presenta al Giudice Tutelare del luogo dove il possibile beneficiario ha la sua residenza o domicilio, indicando le ragioni per cui si richiede la nomina dell’Amministratore di Sostegno. Il decreto di nomina conterrà le generalità del beneficiario e dell’Amministratore di Sostegno, l’oggetto dell’incarico, la sua durata e gli atti che l’Amministratore ha il potere di compiere in nome e per conto del beneficiario, gli atti che il beneficiario può compiere solo con l’assistenza dell’Amministratore, i limiti delle spese che l’Amministratore può sostenere la periodicità con cui l’Amministratore deve riferire al giudice sull’attività da lui svolta.
[3]   Dgr 1 dicembre 2010 – n. 9/937 – determinazioni in ordine alla gestione del servizio socio sanitario regionale per l’esercizio 2011. Dgr 25 febbraio 2011 – n. 1353 – linee guida per la semplificazione amministrativa e la valorizzazione degli enti del terzo settore nell’ambito dei servizi alla persona e alla comunità.
[4] Art. 408. – 4° comma  Il Giudice Tutelare, quando ne ravvisa l’opportunità, e nel caso di designazione dell’interessato quando ricorrano gravi motivi, può chiamare all’incarico di amministratore di sostegno anche altra persona idonea, ovvero uno dei soggetti di cui al titolo II° al cui legale rappresentante ovvero alla persona che questi ha facoltà di delegare con atto depositato presso l’ufficio del Giudice Tutelare, competono tutti i doveri e tutte le facoltà previste nel presente capo.
[5] Art. 408. – 1° comma – La scelta dell’amministratore di sostegno avviene con esclusivo riguardo alla cura ed agli interessi della persona del beneficiario.
[6] Art. 406 – 3° comma – legge 6/04: “I responsabili dei servizi sanitari e sociali direttamente impegnati nella cura e assistenza della persona, ove a conoscenza di fatti tali da rendere opportuna l’apertura del procedimento di amministrazione di sostegno, sono tenuti a proporre al Giudice Tutelare il ricorso di cui all’articolo 407 o a fornirne comunque notizia al pubblico ministero.”