Ringraziamo l’editore Maggioli per l’autorizzazione a presentare su LombardiaSociale questo scritto della nostra collaboratrice L. Pelliccia, già pubblicato su Welfare Oggi, rivista diretta da Cristiano Gori (n.5, 2011).
Nell’attuale assetto istituzionale i comuni sono i reali registi del welfare locale: i municipi scelgono come produrre i servizi sociali, come gestirli e come regolarne l’accesso degli utenti. L’impegno degli enti locali si esplica principalmente tramite l’erogazione di servizi rivolti a molteplici categorie di utenza, in particolare alle famiglie e ai minori, agli anziani e i disabili; i comuni intervengono anche con iniziative a sostegno della povertà e dell’esclusione sociale.
Negli ultimi mesi si stanno diffondendo le preoccupazioni circa il futuro delle politiche sociali, per il susseguirsi di manovre di finanza pubblica che hanno fortemente ridotto il finanziamento di questo settore.
Per capire la portata di questi rischi e le reali prospettive per il futuro immediato, riflettiamo sullo sviluppo storico del welfare locale, evidenziando i fattori che hanno permesso di raggiungere le tappe attuali. Cosa sta cambiando e cosa aspettarci da queste novità per il prossimo biennio?
Lo sviluppo di un decennio
La storia del welfare municipale si è rivelata come un percorso di lenta e continua crescita, un’onda propulsiva lanciata dalla L.328 che si è estesa nel successivo decennio. Lo evidenziano i dati sulla spesa, che testimoniano un incremento delle risorse per il welfare municipale del 28,2% nell’arco 2003-2008; al netto dell’inflazione lo sviluppo si aggira sul 13,5% (Tab. 1). Nonostante quest’ espansione i servizi sociali comunali continua ad assorbire una quota modesta delle nostre risorse nazionali (0,42% del Pil, non tanto diversa da quella di cinque anni prima) e della nostra spesa pubblica (1,1%[1]). Il welfare italiano continua ad essere dominato da prestazioni di tipo monetario ma va preso atto che qualche passo in avanti sul lato dei servizi sociali è stato compiuto.
L’aumento delle risorse ha consentito di sviluppare l’offerta in termini qualitativi e quantitativi: si pensi ad esempio ai progressi compiuti in termini di utenza servita dai servizi socio educativi per la prima infanzia negli ultimi cinque anni scolastici (per i valori si rimanda a Istat, 2011b).
Tab. 1- La spesa sociale dei comuni 2003-2008
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2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
Var. 2003-2008 |
Var. 03-08 a prezzi costanti |
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Valori assoluti (Milioni) |
5.198 |
5.378 |
5.741 |
5.954 |
6.399 |
6.662 |
28,2% |
13,50% |
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% su Pil |
0,39% |
0,39% |
0,40% |
0,40% |
0,41% |
0,42% |
0,04% |
Fonte Istat, 2011a
Quali sono state le ragioni di questa crescita?
Per capire i motivi della crescita della spesa dobbiamo innanzi tutto riflettere sul sistema di finanziamento delle politiche sociali locali nell’ultimo decennio.
Il primo pilastro di questo sistema è rappresentato dalle risorse specifiche per il sociale che lo Stato trasferisce agli enti decentrati. Il Fondo nazionale per le politiche sociali (Fnps) – il contenitore unico su cui dopo la L.328/2000 sono confluiti una serie di preesistenti fondi settoriali - è indubbiamente il canale maggiormente rappresentativo del livello di sostegno assicurato dal Centro: i primi anni del nuovo secolo sono stati caratterizzati da un rafforzamento delle risorse trasferite agli enti locali tramite il Fnps[2], un percorso che dopo il 2007 ha subito una brusca inversione di marcia, dal momento le leggi finanziare hanno dimezzato in un biennio la consistenza di questo fondo[3].
La riduzione del Fnps è stata attenuata dall’avvento di nuovi finanziamento statali erogati negli ultimi anni del decennio: ad esempio i Fondi per la famiglia (in particolare il Piano straordinario per i servizi socio educativi per la prima infanzia) e il Fondo nazionale per la non autosufficienza. Questi canali erano stati concepiti come integrativi e non sostituivi del Fnps, ma di fatto, almeno fino al 2009, hanno permesso al budget complessivo dei finanziamenti per il sociale di non decrescere.
La questione dei finanziamenti statali per il sociale è solo uno dei fattori che determina la possibilità di crescita di questo settore. Bisogna infatti tener conto che i fondi statali finanziano una quota minoritaria della spesa sociale e che la maggior parte di questi oneri è sostenuta con risorse che provengono dagli stessi bilanci dei comuni (Box 1).
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Box 1 – Chi finanzia la spesa sociale dei comuni? Rispetto alla spesa sociale dei comuni 2008 (Istat 2011a, valorenazionale senza Bolzano) il Fnps rappresenta una fonte di finanziamento che permette di sostenere circa l’8% degli oneri. Gli altri fondi statali contribuiscono nel loro complesso per una quota analoga. Ad essi si affiancano le risorse proprie che le regioni trasferiscono attraverso i fondi sociali regionali (14,1%). Nel complesso quindi Stato e Regioni hanno un ruolo limitato, mentre la maggior parte degli impegni per il sociale è sostenuta con risorse che provengono dagli stessi bilanci municipali (circa il 70%) |
Tab. 1 – La spesa sociale dei comuni per fonti di finanziamento, 2008
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Fondi comunali |
69,4% |
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Regioni |
14,1% |
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Fnps |
8,1% |
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Altri fondi statali |
8,5% |
Ns elaborazione su dati Rapporto Monitoriaggio Fnps 2008
Il fatto che siano i municipi i principali finanziatori delle politiche sociali implica una forte dipendenza degli investimenti per questo settore dalla situazione finanziaria generale del singolo ente. Ne consegue la necessità di riflettere, oltre che sui fondi sociali statali, sul sistema di finanziamento dei comuni.
Almeno fino agli ultimi anni del decennio i comuni hanno potuto contare su un sistema di finanziamenti abbastanza certi e in crescita[4]. Nello stesso periodo le dinamiche della loro spesa sono state regolate dal Patto di Stabilità. Bisogna sottolineare che nonostante i freni imposti dal Patto, la “funzione sociale” ha conosciuto uno sviluppo maggiore rispetto ad altri settori di intervento dei comuni (Ifel, 2011a): in altre parole, oggi i servizi sociali all’interno dei bilanci comunali assorbono una quota di risorse maggiore di quella di qualche anno fa. Questo maggior impegno dei comuni in campo sociale potrebbe essere spiegabile anche come risposta ai bisogni di interventi generati dalla crisi economica (ad esempio la richiesta di sussidi alle famiglie).
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Box 2 – Un decennio di crescita Le caratteristiche
I fattori sottostanti
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Cosa sta cambiando?
Nell’ultimo biennio le decisioni di finanza pubblica hanno pesantemente penalizzato i fondi di carattere sociale. In particolare:
- non sono state rifinanziate alcune significative politiche avviate negli anni precedenti, come il sostegno della non autosufficienza e il Piano Nidi, capitoli scomparsi nel bilancio statale 2011.
- il Governo ha amplificato la decurtazione del Fnps, ormai un contenitore per sanare i buchi di altri settori[5].
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Box 3 – Le ultime manovre per i comuni: effetti 2012-2013 Manovra estiva 2008 (Dl 112/2008): Miglioramento saldo PSI 2,5 mld per il 2012 e 2,5 mld per il 2013 Manovra economica 2010 (Dl 78/2010): Taglio ai trasferimenti 2,5 mld per il 2012 e 2,5 mld per il 2013 Manovre estive 2011(Dl 138/2011): Miglioramento saldo PSI 1,2 mld per il 2012 e 2 mld per il 2013 Legge stabilità 2012: Alleggerimento obiettivi PSI 520 milioni. |
A questo quadro si aggiungono i sacrifici imposti negli stessi anni alla generica finanza comunale: dopo la manovra 2010 i municipi devono fare i conti con l’innalzamento degli obiettivi del Patto e i tagli dei trasferimenti statali ai bilanci comunali (Box 3). Non esistono ancora evidenze in merito, ma dalle prime stime sembra che nel 2010 la spesa corrente complessiva dei comuni abbia smesso di crescere (in termini reali, Ifel, 2011b).
E’ prematuro valutare l’impatto sui servizi sociali, certo sembra improbabile che con un budget generale fermo i comuni siano riusciti con le proprie risorse a potenziare ulteriormente gli investimenti nel sociale, tanto da compensare i tagli nazionali. Presumibilmente, fino ad oggi i municipi sono riusciti a mantenere il livello dei servizi esistenti poiché stanno ancora spendendo fondi di competenza degli anni passati: la consuetudine di ricevere i fondi statali con ritardo rispetto all’anno di competenza comporta che i budget effettivi 2010-2011 non abbiano ancora risentito dei forti tagli. Ciò nonostante il clima è stato di forte tensione, tanto che l’impressione diffusa tra gli operatori è quella di un biennio 2010-2011 caratterizzato da una fatica per la difesa dei livelli di servizi raggiunti a fine decennio. Insomma se fino ad oggi l’obiettivo era stato l’espansione dell’offerta pubblica (si pensi ai nidi ma anche altri servizi quali l’assistenza domiciliare a anziani e disabili), nella fase attuale gli sforzi si concentrano per mantenere lo status quo.
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Box 4 – L’ultimo biennio Le caratteristiche
I fattori sottostanti
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Box 5 – Quali opportunità dal federalismo municipale? Uno degli aspetti maggiormente critici del nostro welfare locale è l’estrema eterogeneità di risorse ad esso dedicate nei vari territori. Le differenze di spesa si associano a profondi squilibri nell’erogazione dei servizi, ad esempio il livello di presa in carico dei nidi del Centro-Nord è doppio rispetto a quello del Mezzogiorno (Istat 2011a e Istat 2011b). Queste differenze non devono sorprendere in un contesto in cui manca un comune denominatore di quella che dovrebbe essere l’offerta garantita in tutti i territori, l’annosa questione della definizione dei Leps. Mentre la progettazione del federalismo municipale avanza, tale tema ha trovato poco spazio nei decreti attuativi. Si prevede soltanto che saranno fissati gli obiettivi di servizio (gli standard da offrire in tutti i comuni) che dovrebbero convergere ai Leps, tuttavia per adesso non sono stati individuati né gli uni, né gli altri. I comuni riceveranno un finanziamento indistinto per tutte le funzioni (proporzionale ai fabbisogni standard), senza vincoli di destinazione, quindi non vi saranno garanzie per l’allocazione effettiva da parte dei comuni a favore del sociale. Comunque il livello di partenza sarò condizionato da quanto trasferito oggi, quindi risentirà dei recenti tagli (Irs, 2011). Senza i Leps, sia nelle realtà che oggi presentano un’offerta più sviluppata sia nei territori con maggiori carenze di servizi, niente garantirà le stesse risorse dedicate al sociale in passato e la conservazione dei livelli di servizio già raggiunti Nel frattempo altre regole nate per incoraggiare l’efficienza, potrebbero rivelarsi uno stimolo alla contrazione dell’intervento pubblico: ad esempio il meccanismo con cui la manovra estiva 2011 premia gli enti che presentano un maggiore “tasso di copertura dei costi dei servizi a domanda individuale”(considerato criterio di virtuosità) che esporrà tutti i territori al rischio di aumento delle compartecipazioni. Va detto che sono previsti anche correttivi per incentivare i comuni al miglioramento dell’offerta, che tuttavia entreranno in vigore solo dopo che i Leps e gli obiettivi di servizio saranno definiti (L’art. 20 c.2 bis Legge 98/2011, così come convertito dalla L.111/2011 prevede l’inserimento tra i criteri di virtuosità dei comuni di indicatori quali-quantitativi dell’offerta, ai fini del PSI). |
Il prossimo biennio: verso una contrazione?
Considerando i fattori che determinano le possibilità dei comuni di spendere nel sociale, le aspettative per il futuro immediato sono molto inquietanti.
Le prime preoccupazioni riguardano i livelli dei fondi sociali (i trasferimenti che arriveranno dagli altri livelli istituzionali). Da un lato c’è il prosciugamento dei finanziamenti statali (il livello del Fnps del 2012[6] è ormai meno che simbolico). Ma la situazione potrebbe aggravarsi perché le regioni – anch’esse colpite dalle ultime due manovre estive e caricate di consistenti vincoli di risparmi – potrebbero ridurre le risorse con cui oggi finanziano i fondi sociali regionali. I finanziamenti specifici per il welfare municipale risentiranno della somma dei tagli di Stato-Regioni: il peso del finanziamento delle politiche sociali ricadrà sempre più e quasi esclusivamente sui bilanci dei comuni. Comuni che sono stati nuovamente colpiti dalla manovra estiva 2011 che ha chiesto a questi enti un ulteriore contributo finanziario che andrà a sommarsi a quelli imposti dalle precedenti manovre (box. 3). Nel complesso la tensione finanziaria sarà tale che per la prima volta, rispetto al passato, si prevede una riduzione anche della spesa corrente complessiva (Ifel 2011b). Da questa ricerca di risparmi cui non potrà restare immune il settore sociale.
Ci si aspetta che nel solo 2012 la spesa per la funzione sociale si riduca circa del 13%[7](Ifel 2011b). Un risultato così drastico non potrà non compromettere gli attuali livelli di servizio ed il prossimo biennio potrebbe segnare una fase di involuzione nell’offerta. E’ infatti improbabile che il rigore imposto riesca ad attivare strategie per migliorare l’efficienza, come l’associazionismo tra i comuni, tali da garantire nel breve periodo questi risparmi.
Cosa significa ridurre la spesa sociale? Considerato che i servizi a gestione diretta presentano elementi di rigidità (ad esempio gli oneri per il personale dipendente), i risparmi interesseranno prima di tutto i servizi esternalizzati. Ciò potrebbe comportare una preferenza per i fornitori che garantiscono costi inferiori a discapito della qualità. Gli enti locali potrebbero inoltre cancellare i contributi attualmente erogati a famiglie e terzo settore.
Un’altra possibile reazione dei comuni è un aggravio delle compartecipazioni richieste agli utenti dei servizi sociali (ad esempio le rette degli asili), come sta già avvenendo in altri settori a gestione locale (trasporti, rifiuti); recenti normative stimolano questi aumenti (box 5). L’aumento delle tariffe comporterebbe maggiori difficoltà di accesso ai servizi, che verrebbero domandati di meno dalle famiglie. La riduzione della domanda potrebbe legittimare una futura riduzione dell’intervento pubblico in questo campo.
I tagli potrebbero tradursi anche nel restringimento dei criteri di accesso per i servizi sociali: rispetto all’utenza oggi servita è possibile che si elevino le soglie di reddito e di stato di bisogno che danno diritto o precedenza alle prestazioni. Di questo passo troverebbero risposte nel welfare locale solo le situazioni di disagio estremo (povertà estrema, famiglie particolarmente numerose, gravissime disabilità).
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Box 6 – Il biennio 2012-2013 Le caratteristiche
I fattori sottostanti
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Bibliografia
Conferenza delle Regioni e P.A. (2011), Le risorse del Fondo Nazionale Politiche Sociali 2004-2011 e del Fondo per le non autosufficienze, Dossier ottobre 2011, www.regioni.it
Ifel (2011a), Il quadro finanziario dei comuni, Rapporto al 31/8/2011, www.fondazioneifel.it
Ifel (2011b), Effetti della manovra finanziaria sui comuni, Dossier concluso a settembre 2011, www.fondazioneifel.it
Istat (anni vari), Gli interventi e i servizi sociali dei comuni singoli e associati
Istat (2011b), L’offerta comunale di asili nido e altri servisi socio-educativi per la prima infanzia
Irs (2011), Disegnamo il welfare di domani, documento “Complessità sociale, crisi economica, federalismo: una proposta di riforma, attuale e fattibile presentato” il 29/9/2011 e in corso di pubblicazione su Prospettive Sociali e Sanitarie n. 20-21
Ministero del lavoro e delle politiche sociali (2011), Il Fondo Nazionale per le Politiche Sociali, Monitoraggio dell’annualità 2008, Quaderni della Ricerca Sociale n. 11
[1] Rapporto al 2008 tra la spesa per la funzione sociale dei consuntivi dei comuni al netto del servizi necroscopico e il totale della spesa primaria della P.A. per funzione (Ns elaborazione su dati Istat).
[2] Seppure con andamenti altalenanti, è passato dai 483 milioni del 2000 ai 956 del 2007 (quota trasferita alle regioni).
[5] Si pensi alla vicenda con cui nel corso del 2011 il già esile fondo ha subito un’ulteriore sforbiciata per sostenere i mancati introiti della concessione della banda larga.
[7] E’ la riduzione di spesa necessaria per coprire lo sforzo finanziario di 6,2 miliardi (come somma dei tagli ai trasferimenti e dell’inasprimento del Patto richiesto dalle manovre dell’ultimo biennio). La proiezione tiene conto del grado di rigidità degli impegni dei vari settori. Queste stime sono da rivedere solo leggermente al ribasso per l’alleggerimento degli oneri (520 milioni) disposti dalla Legge di stabilità 2012.