Premessa
Il contesto nazionale oggi evidenzia pesantissimi tagli alle risorse complessivamente destinate al welfare sia in merito alle competenze dirette, che negli ambiti che indirettamente condizionano le scelte di welfare delle famiglie, delle P.A. e delle offerte sussidiarie della cooperazione sociale. Questo porta, a nostro avviso, non solo alla non soluzione delle problematiche di inefficienza e disuguaglianza del sistema, ma al rischio di entrare in una fase di impoverimento strutturale del nostro Paese.
Riteniamo quindi necessario stabilire un patto di responsabilità tra tutti gli attori per poter davvero riformare il sistema di welfare, senza che ciò metta in discussione i diritti degli individui.
In questo contesto riconosciamo che Regione Lombardia ha cercato di garantire con risorse non decrescenti, almeno fino ad oggi, la tenuta del modello di welfare lombardo.
Tuttavia negli ultimi anni, e le delibere di questi ultimi mesi lo confermano, constatiamo l’eccessiva trasformazione del sistema socio-sanitario lombardo in chiave prestazionale, fondato su rigidi schemi di accreditamento, definiti di volta in volta da Delibere di Giunta specifiche che non si appoggiano, anzi sono emanate in assenza di un necessario quadro normativo puntuale e di ampio respiro che sancisca il passaggio, che è di natura politica, dalla centralità dell’offerta (definita dalla Legge Regionale n. 3/2008) alla centralità della domanda, come per il caso oggetto della presente riflessione.
Ciò desta forti preoccupazioni nelle cooperative sociali lombarde , che svolgono una funzione fondamentale e importante nel contesto lombardo, specie per alcune tipologie di servizi, perché si innesta in un contesto regionale caratterizzato certamente da strutture di grandi dimensioni (specie nell’area dei servizi agli anziani e in parte della disabilità), ma con altrettanta evidenza da un tessuto ricchissimo di realtà di piccola e media dimensione che svolgono una azione preziosa, in chiave sussidiaria, interpretando e rispondendo ai bisogni dei territori, che esse ben conoscono e dai quali sono riconosciute perché li abitano e li connettono in reti di servizi e relazioni, ma che, proprio perché diverse dalle realtà di grande dimensione, rischiano di essere soffocate dal peso di eccessive regolamentazioni, procedure burocratiche, requisiti strutturali e sistemi di controllo quali ad esempio quelli oggetto delle recenti delibere prima citate.
Nessuno, e noi meno di altri, nega la necessità di regole e di controlli che siano in grado di tutelare e garantire la qualità nei servizi e delle prestazioni rese ai cittadini. Tuttavia per le realtà imprenditoriali di piccola e media dimensione, delle quali la cooperazione sociale rappresenta la parte maggioritaria, le diverse riforme in materia di accreditamento provocano costi e rappresentano fatiche che rischiano di diventare insostenibili.
Intravediamo poi un rischio nel costruire un sistema di accreditamento che premia la rigidità, la standardizzazione, l'efficienza formale e burocratica con caratteristiche tipiche dei servizi sociali statali degli anni settanta/ottanta, caratteristiche che hanno portato all’esplosione della spesa a fronte di risposte sempre meno efficace ai bisogni delle persone e delle famiglie. Non è un caso che proprio in quegli anni si sviluppò la cooperazione sociale come realtà imprenditoriale con lo scopo di promuovere il benessere delle comunità, attraverso la capacità di modulare, in modo flessibile ed innovativo, le risposte ai diversi bisogni nei diversi territori.
Cooperazione sociale che anche in questi anni di crisi ha continuato ad essere fattore di sviluppo, di crescita e di lavoro nei territori lombardi (basti vedere i dati sull’occupazione e la crescita numerica della cooperazione sociale predisposti annualmente dalla DG Industria, PMI edilizia e cooperazione della Regione Lombardia), che non ha delocalizzato, bensì ha favorito occupazione nella nostra Regione, spesso di persone alle quali è impedito o negato l’accesso al mercato del lavoro (soggetti svantaggiati, donne, immigrati, giovani)
A fronte della crescente complessità e dell’inquadramento delle risposte ai bisogni dentro schemi così rigidi, non escludiamo che Unità di Offerta di comunità che operano su bisogni specifici possano avviare una riflessione seria sugli effettivi vantaggi che questo sistema dei servizi accreditati offre alle imprese e soprattutto ai cittadini, valutando anche l’eventualità di restarne fuori.
Infine, sebbene vada sicuramente riconosciuta a Regione Lombardia l’azione di sostegno alle sperimentazioni (es. 4/4/12 n° IX/3239 “Linee guida per l’attivazione di sperimentazioni nell’ambito delle politiche di Welfare”) di nuove forme di risposte ai bisogni, riteniamo sia in questo momento necessario ed indispensabile assumere l'impegno di portare a sistema quelle sperimentazioni delle quali si è ravvisata la positività, proprio facendole uscire da quella fase sperimentale in cui si trovano da anni.
In questo contesto complesso si inseriscono le tre proposte di Delibera di Giunta Regionale sulle quali siamo a proporre una riflessione in merito ad alcuni punti specifici che, più di altri, meritano, a nostro avviso, una particolare attenzione.
Nel merito delle delibere
I provvedimenti di riordino dei requisiti di accreditamento rispondono alle indicazioni della Delibera delle Regole 2012, ma di fatto costituiscono una vera e propria revisione della D.G.R. 8496 del 2008: tocca in tal senso le procedure dell’accreditamento, i requisiti trasversali di accreditamento, e da ultimo tutta la partita dei controlli.
Affidabilità economico-finanziaria
E’ certamente condivisibile il fatto che chi gestisce un servizio socio sanitario, e quindi ha a che fare con persone, debba possedere una solidità tale da garantire una corretta ed equilibrata gestione e assicurare la continuità del servizio.
L’obbligo previsto per l'Ente Gestore di UdO accreditate ad istituire un Organo di Controllo (Collegio Sindacale o Revisore Contabile) cui verrà chiesto di relazionare sulla “attendibilità di bilancio nonché su aspetti specifici” pare ridondante a fronte di una disciplina civilistica delle società che distingue in modo preciso i compiti degli organi di controllo previsti dalla legge, così come i pesi in carico alle società in base alle dimensioni e caratteristiche delle imprese e non dell’attività svolta.
Pare invece che le scelte della DGR vadano in direzione opposta rispetto all’ordinamento civilistico nazionale.
D. Lgs. 231/2001
Su questo tema già la DGR Regole di Sistema 2012 era intervenuta prevedendo l’obbligo per le RSA con più di 80 posti, con una corretta distinzione tra U.d.O in base alla complessità e dimensione, in attuazione peraltro del PSSR.
Ora l’adeguamento al D.Lgs 231/2001 diventa addirittura un requisito di accreditamento per tutte le U.d.O che dovranno adottare tutte le complesse ed onerose procedure previste dalla L. 231, e quindi avere: il codice etico compliance 231, il modello organizzativo che segue a una mappatura dei rischi 231, il sistema sanzionatorio in conformità alla 231, l’organismo di vigilanza collegiale nelle modalità previste dalla 231.
Rimane – e lo vogliamo ribadire – la forte perplessità e preoccupazione, indipendentemente dal fatto che questa norma sia ricompresa in queste DGR o rinviata alla definizione anno per anno nella DGR Regole di Sistema, di vedere trattate allo stesso modo (l'unica differenza è la temporalità dell'obbligo) enti che gestiscono U.d.O con 150 posti (residenziali, semiresidenziali, diurni) e enti che gestiscono U.d.O con 10/15/20 posti. Su questo tema si chiede in particolare l’applicazione del principio sancito dall’art. 48 della recente Legge regionale 18 aprile 2012 n° 7 con il quale, in attuazione dello «Small Business Act» di cui alla comunicazione della Commissione europea 394 del 25 giugno 2008 e della legge 11 novembre 2011, n. 180 (Norme per la tutela della libertà d’impresa. Statuto delle Imprese), è previsto che la Giunta regionale adotti linee guida al fine di contenere gli oneri amministrativi sulle imprese in proporzione alla dimensione e al settore delle stesse.
Evidenziamo poi che la richiesta contenuta nella bozza di DGR va addirittura oltre le previsioni normative dettate dal D.Lgs 231/2001. Infatti si chiede nello specifico che da parte dell’OdV vi sia una relazione annuale nei confronti dell’ASL con riguardo al rispetto della disciplina posta dalla 231: il che significa che annualmente l’ASL deve avere dall’Organismo di Vigilanza una relazione che dia conto non tanto dell’attività condotta dallo stesso, ma piuttosto degli argomenti sensibili o che possono interessare l’ASL (sarà a discrezione delle singole ASL definire quali argomenti o dati? O ci sarà una nuova DGR “regolamentativa”?)
Segnaliamo infine che la previsione di un OdV sempre in forma collegiale, rappresenta un ulteriore aggravio di costi per le imprese.
Revisione della disciplina dei controlli
Riteniamo positiva la proposta contenuta in questa delibera che mette mano al sistema dei controlli; molti degli erogatori, infatti, specie lo scorso anno, hanno evidenziato difformità tra le diverse ASL presenti sul territorio regionale mentre la ratio di questa riforma della D.G.R.8496/2008 sembra essere proprio quella di dare uniformità alle ASL nello svolgimento di questo compito; così come, ci pare di capire, si intende dare uniformità al sistema dei controlli delle diverse Unità di Offerta anche in termini di quantità e tempistica degli stessi, in quanto vi sono realtà che hanno un’intensità di controlli molto bassa. Mentre infatti si è consolidato un sistema di controlli molto approfondito e puntuale sulle RSA, mano a mano che si scende alle altre Unità di Offerta si abbassa anche la tensione del controllore.
Requisiti specifici per esercizio e accreditamento di ADI
Per quanto riguarda queste U.d.O evidenziamo la necessità di alcuni chiarimenti.
In primis si fa riferimento (come nelle U.d.O residenziali e semiresidenziali) a requisiti relativi alla struttura e al titolo di godimento dell'immobile. Pensiamo che tali norme, per servizi prestati al domicilio dell’utente non abbiano ragion d’essere.
Anche qui sottolineiamo come i requisiti trasversali di accreditamento, ed in particolare – per complessità – l'obbligo dell'applicazione della 231/2001 e la questione dell'affidabilità economico-finanziaria attestata dalla centrale Rischi di Banca d'Italia, siano requisiti ancora meno comprensibili per chi gestisce anche solo l'ADI
Infine non è chiarito in modo uniforme il limite minimo di ore settimanali di assistenza domiciliare da garantire all’utenza.
Abbiamo voluto mettere in evidenza soltanto alcuni aspetti che presentano le maggiori criticità relative al quadro prospettato dalla Giunta Regionale in tema di revisione dei requisiti di accreditamento universali per le Unità di Offerta e di accreditamento ADI, evidenziando però la necessità, ormai ineludibile, di riportare all’interno di un quadro normativo complessivo tutti gli interventi specifici che annualmente vengono riformati da parte della Giunta Regionale, anche per non correre il rischio di svuotare di significato l’ormai più volte annunciato PDL regionale in materia di welfare.