Le Linee di indirizzo per la programmazione sociale locale: punto di partenza o giro di boa?

La legislatura appena conclusa ha affidato agli Ambiti la missione impegnativa di dare vita ad un nuovo sistema di Welfare che si fondi su sostenibilità e conoscenza, parole guida delle “Linee di indirizzo per la programmazione sociale a livello locale 2012-2014”. L’elaborazione di questo documento programmatico ha posto alcuni punti fermi rispetto al tema della programmazione sociale: discostandosi dall’idea che programmare equivale a gestire un budget pre-definito e pre-assegnato sulla base di azioni  e interventi, ha chiarito come la dimensione della connettività e della integrazione nelle reti siano il cuore della questione. In un contesto dinamico ed in rapida evoluzione, che da un lato pone vincoli esterni molto stringenti  (sulle risorse) e dall’altro determina una domanda sociale crescente (proporzionata ai bisogni espressi e latenti), i territori che si trovano meglio attrezzati sono quelli che in passato hanno interpretato la programmazione zonale  come un luogo di connessione e integrazione, mentre sono più in difficoltà quelli che ne hanno fatto una semplice leva  di acquisizione di risorse aggiuntive.
Questo dipende da un dato evidente: l’esistenza di reti e di interconnessioni nel settore sociale è sotto agli occhi dei decisori e degli operatori a tutti i livelli. I territori che le riconoscono e ne valorizzano le potenzialità si posizionano attivamente come imprenditori di rete, quelli che optano per una logica di dipendenza dai trasferimenti e di modifiche al margine del sistema degli interventi si limitano a subire lo scenario emergente.
Partendo da queste ipotesi le Linee di Indirizzo non hanno fornito degli elementi prescrittivi ma piuttosto hanno indicato il percorso da seguire proponendo un cambio di prospettiva: la necessità di fare di questa fase una fase esplorativa richiede un consolidamento della conoscenza che i territori hanno di loro stessi e del sistema di Welfare. Gli Uffici di Piano hanno  l’opportunità di  posizionarsi nei territori  con un ruolo legittimante e di effettiva promozione dell’integrazione, ovvero come contenitori e promotori della conoscenza necessaria per assumere decisioni in una fase tanto complessa e difficile.

Conoscere come, conoscere cosa

Le Linee di indirizzo sono basate sull’analisi del contesto regionale e della sua evoluzione e sono incentrate sul tema della ricomposizione (in contrapposizione alla frammentazione attuale). Per gli Uffici di Piano il tema della ricomposizione viene declinato sulle conoscenze, sulle risorse finanziarie e sulle decisioni ed è strettamente legato alla integrazione raggiunta nei territori. È possibile però identificare, a partire da questi tre filoni, una declinazione più ampia del tema della ricomposizione e della conoscenza che permette anche una operazionalizzazione della imprenditorialità di rete.
Sette temi si impongono in questo senso, e definiscono sette aree di obiettivi misurabili per gli attori della programmazione locale:

  1. Integrazione – ricomposizione dell’agire dei Comuni di un singolo Ambito;
  2. Integrazione – ricomposizione dell’agire dei Comuni e della Asl di riferimento;
  3. Integrazione – ricomposizione delle policy;
  4. Integrazione – ricomposizione dei servizi offerti;
  5. Livello di omogeneità raggiunta nei territori rispetto a decisioni strategiche;
  6. Conoscenza dei bisogni espressi e inespressi e posizionamento della risposta offerta;
  7. Integrazione – pooling delle risorse private delle famiglie.

La lettura dei comportamenti dei territori attraverso dati che siano condivisi dagli stessi e rappresentativi del loro posizionamento per le sette aree indicate, costituisce uno strumento che può supportare ogni territorio nel perseguimento di tali obiettivi. Sulla base di questo, ogni territorio potrà fissare più momenti intermedi di riflessione rispetto al suo posizionamento sui sette temi proposti, di segnale rispetto alla traiettoria intrapresa e previsione del futuro punto di atterraggio.
A quasi due anni dalla pubblicazione delle Linee di Indirizzo, non sono ancora disponibili dati a livello regionale che mostrino come si sono mossi i territori dopo l’approvazione dei Piani di Zona, tuttavia possono essere fatte alcune considerazioni.

Il posizionamento dei territori

Coerentemente con il ruolo di imprenditorialità di rete, gli Uffici di Piano dovrebbero dotarsi di strumenti per il monitoraggio del proprio territorio in modo da collocarsi strategicamente come detentori della conoscenza e diventare così attori centrali rispetto alle decisioni fondamentali della programmazione ordinaria e straordinaria.
Proponiamo qui una raccolta di dati che rappresentano il posizionamento di 14 territori lombardi rispetto ai sette temi citati sopra. Questi dati sono stati raccolti ed elaborati direttamente da 14 Uffici di Piano che hanno lavorato in raccordo con i loro Comuni e con le Asl (per una descrizione articolata del percorso Fosti, 2013 [1] ).
Gli indicatori adottati sono stati identificati dai coordinatori dei 14 Uffici di Piano, che hanno partecipato ad un processo decisionale condiviso, avviato con l’identificazione di un set molto ampio di indicatori (circa 400) e giunto a definirne uno molto ristretto (di 15) al termine di un percorso che ha prodotto gradualmente la selezione degli indicatori da tutti considerati più rilevanti. Il percorso è iniziato con una fase di discussione che ha visto gli Uffici di Piano rielaborare insieme a Regione Lombardia le indicazioni contenute nelle Linee di Indirizzo e rileggerle rispetto alle sette aree obiettivo individuate. Successivamente si è avviata una discussione sui diversi strumenti manageriali disponibili per il perseguimento degli obiettivi, arrivando a definire la necessità di uno strumento che agisse contemporaneamente sulla conoscenza e sul monitoraggio di quello che accade nei territori. Gli Uffici di Piano hanno quindi proposto una possibile declinazione delle sette aree obiettivo in oggetti da misurare e relativi indicatori, selezionando poi quelli più rilevanti e appropriati rispetto alla tipologia delle informazioni rese e alle modalità di raccolta. È stato quindi predisposto un sistema di rilevazione ed elaborazione dei dati che è stato implementato inizialmente da un gruppo ristretto tra i 14 Uffici di Piano e, dopo essere stato testato e migliorato, adottato da tutto il gruppo.
I dati, raccolti e rielaborati con una prospettiva strategica, hanno dimostrato, secondo l’esperienza vissuta direttamente dai territori, di avere una forte valenza esplicativa rispetto alla auto-percezione e alla assunzione di decisioni strategiche. Il riferimento temporale è alla chiusura dell’anno 2011, punto zero rispetto alla programmazione della nuova triennalità dei Piani di Zona: sono il punto di partenza di un percorso continuo che accompagnerà i territori su tutto il periodo e che mostrerà l’evoluzione di pari passo con l’attuazione della programmazione.
Rispetto ai 14 territori coinvolti, considerati rappresentativi del contesto regionale emerge che:

  1. La spesa sociale comunale media di ambito si attesta su € 116 pro capite, variando da € 206 pro capite nell’ambito in cui è massima, a 66 € pro capite in quello dove è minima;
  2. All’interno di un singolo ambito i Comuni programmano in modo congiunto mediamente il 22% delle risorse totali disponibili (date dalla spesa sociale comunale e dalle risorse trasferite agli Uffici di Piano); negli Ambiti in cui si programma più intensamente in modo congiunto si arriva al 49% circa del totale delle risorse;
  3. All’interno di un singolo Ambito le risorse gestite in modo congiunto (includendo tutte le possibili modalità di gestione: ente capofila, azienda intercomunale, consorzio, comunità montana, appalto congiunto, …) sono in media il 17% del totale;
  4. Le sperimentazioni intercomunali attive mediamente in un singolo Ambito sono 4 e il budget loro dedicato vale in media l’1,5% del totale delle risorse in gioco nell’ambito stesso;
  5. Su 14 territori mediamente solo 8 conoscono il numero degli accessi ai servizi per le diverse aree di utenza (6 territori su 14 non conoscono il numero esatto degli accessi dell’anno); mediamente 6 territori conoscono il numero degli utenti a cui corrispondono gli accessi (8 territori non conoscono il numero esatto degli utenti serviti per le diverse aree); solamente 3 territori su 14 conoscono il numero degli utenti per i quali è stata attivata una presa in carico integrata tra Comuni e Asl (con l’eccezione delle aree Anziani – servizi domiciliari e diurni e Minori, che presentano numeri più alti);
  6. In media in ogni Ambito è attiva un’unica sperimentazione che integra diverse aree di policy, e il budget dedicato a tale sperimentazione vale circa il 2% delle risorse complessive in gioco;
  7. Con riferimento al bisogno espresso per specifici target in media 5 ambiti su 14 conoscono la domanda espressa e 1 ambito su 14 conosce la popolazione target di riferimento (si veda tabella 1 per ulteriori dati);
  8. 9 territori su 14 conoscono il dato ( o detengono una stima) del numero delle badanti attive sul loro territorio; solamente 4 conoscono il numero di anziani inseriti in strutture accreditate ma a pagamento; solamente 5 conoscono il numero di bambini in asili nido privati e nessun territorio il numero delle baby sitter; rispetto al livello di spesa privata delle famiglie per questi servizi, 9 territori su 14 conoscono il valore della spesa mensile per servizi privati per anziani (badantato, assistenza domiciliare o servizi residenziali privati) e 5 territori la spesa delle famiglie per servizi privati per l’infanzia (rette asili e asili nido);
  9. La diffusione di criteri di accesso omogenei definiti a livello di Ambito è scarsa e caratteristica solo di specifici contesti (si veda la tabella 2); la stessa situazione è valida anche per la definizione di criteri di accreditamento omogenei e per la definizione di fasce tariffarie e dei livelli di esenzione;
  10. Tra i territori (ma anche all’interno dei singoli Ambiti) esistono ampie variazioni nel livello di spesa per utente per specifici servizi: a titolo esemplificativo la spesa annua per utente per un inserimento in CDD (Centro Diurno per Disabili) è in media di 15.000 € (spesa sociale comunale e compartecipazione dell’utenza, se esistente) con un valore massimo di 30.000 €.

Considerazioni a partire dai dati e traiettorie per il futuro

I dati proposti non sono esplicativi di tutto il contesto regionale e possono essere quindi considerati rappresentativi solo dei territori coinvolti. Tuttavia, per ognuno di quei territori, come peraltro evidenziato dai coordinatori dei relativi Uffici di Piano, sono molto significativi: ciò non deriva tanto dal possibile confronto tra territori da parte di un attore esterno, quanto piuttosto dalla lettura che ogni  Ufficio di Piano può avere del proprio territorio rispetto agli altri. Questo aiuta i singolo a riconoscere il proprio posizionamento e valutare se sia coerente con i propri obiettivi, se ne siano preferibili altri (simili a quelli di altri territori) o ancora  se vi siano dei percorsi possibili per introdurre alcune variazioni.
Dai dati proposti, emergono alcuni punti evidenti:

  • I Comuni lombardi continuano a preferire una gestione separata delle proprie risorse e a definire politiche di intervento separate;
  • gli Uffici di Piano conoscono bene le attività che svolgono, ma conoscono ancora poco i dati relativi all’offerta del territorio e quelli relativi ai bisogni;
  • proprio perché i Comuni continuano a tenere percorsi separati, è fondamentale che le conoscenze del territorio diventino il tratto distintivo degli Uffici di Piano, in grado in questo modo di proporre traiettorie evolutive sostenibili per i singoli attori e utili, se non necessarie, per i territori;
  • la strada verso un Welfare più sostenibile è complessa, passa per decisioni difficili, per disorientamenti e ri-orientamenti, ma tuttavia è necessario riconoscere che il Welfare attuale non è sempre fondato su una conoscenza articolata e diffusa dei bisogni della popolazione;
  • proprio per questo è importante che si imponga all’agenda degli attori locali una traiettoria evolutiva del Welfare che sia guidata da maggiore conoscenza dei bisogni e maggiore consapevolezza del posizionamento delle reti di offerta;
  • il primo passo che la Regione può fare per avviare questo percorso è sostenere i territori accompagnandoli verso lo sviluppo conoscitivo dei bisogni del territorio e verso la consapevolezza delle caratteristiche della propria rete di offerta;
  • d’altro canto, se dopo anni di lavoro basato su indicazioni prescrittive omogenee per tutti i territori emergono situazioni di disomogeneità così evidenti, è necessario porre in discussione l’efficacia dei modelli di programmazione regionale tradizionali e adottare logiche più “reticolari”, investendo sulle conoscenze che alimentano le decisioni dei territori.
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[1] Fosti G., (2013), (a cura di), Rilanciare il Welfare Locale. Ipotesi e strumenti: una prospettiva di management delle reti, Egea, Milano