Il Comune sta arrivando al dunque del processo di riorganizzazione del servizio sociale. Ricordiamo brevemente da dove nasce questa esigenza e quali elementi strutturali hanno reso necessario tale cambiamento.

Il piano di zona ha rappresentato certamente una fortunata occasione per avviare riflessioni sul welfare cittadino e approfondire la comprensione del sistema ereditato.
Su questo fronte il primo elemento di cambiamento è stato proprio la decisione rispetto a come affrontare la scrittura del documento di indirizzo. Si ponevano sostanzialmente due opzioni. Replicare il modello in base al quale l’oggetto del nostro lavoro saremmo stati noi stessi, l’insieme dei nostri servizi e di quelli erogati per conto nostro dagli enti del Terzo settore e quindi gli utenti che ad essi si rivolgono. Adottando questo perimetro le risorse economiche entro le quali definire le priorità sarebbero state essenzialmente quelle a disposizione del Comune. Poco più di una fotografia dell’esistente, insomma.
Oppure, come abbiamo fatto, scegliere un’altra strada: assumere come oggetto del nostro lavoro la città intera e non solo quella che tradizionalmente accede ai nostri servizi.
Scegliere un perimetro di osservazione più ampio, vale a dire l’intera città, è stato decisivo in primo luogo perché, per valutare la nostra efficacia, ci ha imposto di non accontentarci più del tasso di copertura della domanda di chi tradizionalmente si rivolge a noi, ma ci ha costretto a verificare se e quanto il tasso di bisogno che esprime la città nel suo insieme sia soddisfatto dal complesso delle nostre politiche.
Inoltre ci ha fatto prendere coscienza dei profondi cambiamenti e delle trasformazioni che stanno attraversando Milano. Ne indico tre a titolo esemplificativo:

  • per la prima volta nella storia, la città risulta abitata principalmente da persone sole. Esse rappresentano il 52,7% degli iscritti all’anagrafe, vent’anni fa erano solo un terzo;
  • Milano è la città che registra un risultato eccellente in tema di occupazione femminile, oltre il 60%, ben al di sopra della media nazionale ed in linea con gli obiettivi europei;
  • ma è anche la città in cui le stesse donne si trovano sulle spalle il carico di cura di genitori anziani e figli piccoli per un tempo molto più lungo che in passato e per la gestione del quale si rivolgono inevitabilmente al mercato – spesso informale –  di badanti e baby sitter (a Milano si stimano circa 32.000 badanti, tra regolari e irregolari, mentre gli anziani non autosufficienti sono circa 40.000 dei quali solo 8.000 sono in cura al Comune).

Questi cambiamenti hanno fatto riflettere sui problemi e i bisogni espressi dalla città e interrogano sulla capacità dei nostri servizi di rispondervi.
Infine, la scelta di assumere uno sguardo ampio, ci ha fatto rendere conto che a Milano la gran parte delle risorse che vengono spese sul sociale non sono quelle comunali (che, anzi, rappresentano solo il 25% del totale),  ma derivano in larga misura dai trasferimenti dell’INPS (il 57% del totale) quindi sono direttamente nelle mani dei cittadini che decidono quasi del tutto in autonomia come allocarle, senza che vi sia una regia o una consulenza ed in assenza di servizi formalizzati e certificati dal Pubblico, come nel caso appena nominato delle badanti.

Da tutte queste osservazioni, per tornare alla domanda, ci siamo facilmente resi conto che il nostro impianto tradizionale era in grado di dare risposte, spesso molto positive, ma ad una sola parte della città, quella che esprime una condizione di maggiore povertà e che riesce ad accedere ai servizi, e a cui abbiamo offerto essenzialmente politiche protettive, basate su una visione pauperistica e riduttiva dei servizi sociali.
Un impianto fondato su un modello organizzativo che si è concentrato su un’elevata specializzazione settoriale, per target di utenza, ma che ha portato con sé una progressiva frammentazione delle risposte e ha impedito l’integrazione tra i servizi, lo scambio di buone pratiche e limitato la visione strategica e la capacità di rispondere in maniera ampia a bisogni complessi.
Una struttura organizzativa “a canne d’organo” connotata da elevata rigidità e al contempo anche da un’ampia differenziazione interna, rispetto ad esempio ai criteri d’accesso ai servizi, ai modelli di gestione, alla regolazione dei rapporti con gli enti gestori.

Quali sono state  le nuove ipotesi che hanno guidato la riorganizzazione?

Ampliamento del target

La prima, come detto, è quella di scegliere un perimetro d’osservazione più ampio a cui si è legata concretamente l’ipotesi di un ampliamento della platea di riferimento dei servizi sociali. La situazione attuale, che vede i nostri servizi pensati solo per chi si trova in condizioni di povertà è arrivata al punto di impedire il ricorso alla notevole qualità dei nostri servizi da parte di chi, invece, sarebbe stato disposto a riceverli pagandoli in tutto o in parte. Ipotizzare di offrire servizi alla cosiddetta “classe media”, oltre che la possibilità di concorrere ad affrontare alcuni dei nuovi fenomeni di cui si diceva in apertura, produrrebbe un ulteriore innalzamento della qualità del servizio pubblico (diretto o accreditato) e favorirebbe lo sviluppo dell’impresa sociale, che oggi attraversa una fase di grave incertezza.
Ovviamente deve essere chiaro che ciò non significa distrarre attenzioni e risorse da chi è maggiormente fragile, da chi vive una condizione di emarginazione, anzi,  dobbiamo fare tutto il contrario. Dobbiamo investire di più per chi ha meno, a cominciare da chi, nell’epoca della crisi, si è ritrovato in una condizione di grave emarginazione e ha bisogno di tutto e, prima di tutto, ha diritto alla speranza di uscire da quella condizione. Sappiamo bene che la sola assistenza quella speranza non la concede. C’è bisogno di molto di più. Proprio per questo dobbiamo riorganizzare il nostro welfare, per redistribuire le risorse e chiedere a ciascuno di farsi carico di quella speranza. Le condizioni generali nelle quali ci troviamo, e quelle che ragionevolmente il futuro ci riserverà, ci consentono di dire che il nostro sistema di welfare deve conoscere nuove forme di sostenibilità, altrimenti i primi a subirne le conseguenze saranno proprio i più fragili che, invece, dobbiamo tutelare di più e meglio di quanto abbiamo fatto sino ad ora.

Trasversalità

L’altra ipotesi, nata dalla necessità di contrastare l’impostazione settoriale – a canne d’organo appunto – e le sue conseguenze in termini di rigidità e frammentazione, è stata la trasversalità quale strumento per rimettere in circolo i saperi e le esperienze dei singoli settori e ampliare la nostra capacità di innovazione. Concretamente questo significa che dallo scorso mese di novembre l’ossatura della nuova organizzazione è stata ridefinita nell’ambito di tre nuovi settori “Territorialità”, “Domiciliarità” e “Residenzialità”, che andranno progressivamente a sostituire gli attuali “Minori e Famiglia”, “Anziani” e “Persone con disabilità”.
Per esemplificare, questo significa che i servizi territoriali milanesi garantiranno accesso spontaneo, accoglienza e prima presa in carico a qualunque cittadino, qualsiasi sia il suo bisogno, superando l’attuale servizio territoriale distinto per target. L’accesso è unico e trasversale su tutto il territorio, e solo in seconda battuta l’utente viene inviato, se necessario, ai servizi specialistici. Con questa logica trasversale intendiamo rispondere ai bisogni complessi attraverso interventi integrati, fornendo servizi più flessibili e articolati. Questa stessa logica riguarda la domiciliarità e la residenzialità, trattate senza più distinzione tra minori, disabili, anziani e adulti in difficoltà.

Partecipazione/coinvolgimento

L’altra ipotesi è riferita al processo di coinvolgimento con cui realizzare questa riorganizzazione. Un coinvolgimento reso necessario dall’esigenza di contrastare le modalità passate di settorializzazione, frammentazione e specialismo per le quali nel tempo si è fortemente limitato lo sviluppo di pensiero e visione strategica. Far circolare i saperi, riattivare luoghi di pensiero, soprattutto internamente, è stata una scelta fondamentale per poi potersi confrontare con l’esterno.
La riorganizzazione ha visto la partecipazione di oltre 100 lavoratrici e lavoratori della Direzione Centrale.  Un numero significativo di persone e un processo mai sperimentato prima ma, nonostante questo, avremmo voluto fare di più, avremmo voluto un maggiore coinvolgimento dei nostri circa 1.000 lavoratori e cercheremo di farlo nei prossimi mesi. Essi hanno operato all’interno di 8 laboratori di approfondimento su temi chiave quali ad esempio i criteri di accesso ai servizi e la selezione utenza; la tariffazione e l’accreditamento; l’accesso ai servizi e fin’anche il benessere organizzativo (per un dettaglio si vedano le slide in allegato).
Ciascun laboratorio ha lavorato per 6 mesi, realizzando una fotografia dell’esistente, elaborando una “visione” di sviluppo e definendo concrete ipotesi progettuali. Il lavoro fatto è stato molto utile perché ha mostrato a tutti il dato di realtà restituito caratterizzato da un’ampia eterogeneità di strumenti e di modelli gestionali, giustificata più da stratificazioni avvenute nel tempo che non da una visione d’insieme. Questo ha  consentito di riconoscere che, al di là delle sensazioni o dei pregiudizi che ciascuno di noi poteva avere, il cambiamento era necessario e non più rinviabile. Ripensare e condividere i criteri di accesso ai servizi, ad esempio, non è una bizzarria di un burocrate, ma una condizione per garantire equità e programmare i servizi.
Il coinvolgimento è poi stato esteso al confronto con il terzo settore, orientato ad affrontare i diversi percorsi di riorganizzazione in atto. Intendiamo proseguire questa ipotesi anche nei confronti della cittadinanza, quando arriverà il momento di spiegare e far comprendere motivazioni e buone ragioni dei cambiamenti proposti.

Come si sta affrontando operativamente questa riorganizzazione? L’esempio della domiciliarità

La riorganizzazione dei servizi domiciliari si sta conducendo sulla base delle ipotesi sopra descritte. Questa è l’area nella quale il lavoro di riordino è più avanzato poiché è già stata approvata una delibera che ne definisce gli indirizzi (in allegato).
Il primo elemento cardine è la definizione di un servizio unico, trasversale, rivolto a tutte le categorie a prescindere dal bisogno, che dunque abbatta l’attuale  tripartizione per categoria di utenza: minori, anziani e disabili.

Questo significa concretamente definire in modo omogeneo i criteri di accesso,  di tariffe e di modalità univoche di accreditamento.
Significa anche che i 43 gestori che oggi operano in questo settore dovranno essere nelle condizioni di garantire tale trasversalità, ovvero, semplificando, dovranno essere capaci di fornire sia interventi assistenziali che educativi, cosa che oggi avviene solo in rarissimi casi. Probabilmente, per poterlo fare, saranno indispensabili riorganizzazioni interne, volte alla costituzione di nuove aggregati di imprese e alla messa a regime di competenze e strutture organizzative più ampie e più efficaci.
L’altro elemento cardine è l’introduzione di nuove linee di prodotto, nella logica sopra espressa di ampliamento dell’utenza.
Sono state cioè identificate 5 linee di prodotto, che raggruppano funzioni potenzialmente dirette a qualsiasi categorie di cittadino e che introducono elementi di innovazione importanti sia per l’Amministrazione che per il terzo settore. Ad esempio, sono stati inclusi, tra l’offerta domiciliare possibile, gli “aiuti familiari” (colf, baby sitter e badanti) o i cosiddetti “periferals” (piccola manutenzione, consegna pasti, trasporti, iniettorato…)
Questa operazione da un lato offre una risposta a un bisogno non tradizionale ma presente in città (supporti leggeri, aiuti domestici), dall’altro consente anche al servizio sociale di aggiungere alle prestazioni erogate delle linee di prodotto ulteriori, che possono arricchire e rendere più efficace la proposta assistenziale.
Esemplificando: oggi a risorse date siamo in grado di garantire 1,5 ore di assistenza a settimana. Può essere che domani, facendo un mix intelligente dell’ampio ventaglio di opzioni che si avranno, si potrà offrire un servizio più intenso e più ricco, a parità di costo oppure con un surplus comunque contenuto. Crediamo che questa strada possa modificare completamente il nostro modo di intendere il servizio sociale.
Questo ovviamente a patto di essere capaci di mostrare al cittadino il valore aggiunto di ricevere un servizio (es. badante) – magari anche a pagamento – che sta dentro un progetto complessivo, integrato con gli atri eventuali interventi e di cui è garantita la qualità.

 

 

LINEE DI PRODOTTO 

TIPOLOGIE INTERVENTO 

1

INTERVENTO EDUCATIVO

A) EDUCATIVO INDIVIDUALE
B) EDUCATIVO DI GRUPPO
C) ANIMATIVO DI GRUPPO
2

INTERVENTO

A) SOCIO-ASSISTENZIALE  COMPLESSO

SOCIO-ASSISTENZIALE

B) SOCIO-ASSISTENZIALE SEMPLICE
C) SOCIO-ASSISTENZIALE DI GRUPPO
3

INTERVENTO AIUTI FAMILIARI

A) COLF/ BADANTI /BABY SITTER
B) ASSISTENZA ALLA CONTRATTUALISTICA DIRETTA
4

INTERVENTO  CUSTODIA SOCIALE

A) SOCIALIZZAZIONE / COESIONE SOCIALE / PRESTAZIONI SPECIFICHE
5

INTERVENTI AGGIUNTIVI “PERIFERALS”

A) PASTI
B) PICCOLA MANUTENZIONE
C) TRASPORTI CON ACCOMPAGNAMENTO
D) INIETTORATO
E) PEDICURE CURATIVA
F) PROPOSTE DEGLI ENTI

 

Terzo e ultimo elemento cardine è il percorso di confronto con il terzo settore. La scelta di riorganizzazione compiuta dall’amministrazione è stata cioè spiegata e fatta oggetto di consultazione con la rappresentanza dei gestori. Questo è un percorso ancora in atto che fino a qui ha  già prodotto un miglioramento della nostra ipotesi iniziale.

Quali sono gli elementi di particolare attenzione, quali i potenziali ostacoli e le criticità del percorso di riorganizzazione?

Certamente il processo di riorganizzazione produce un cambiamento e come tale, suscita paure e preoccupazioni legittime, che sono da guardare con rispetto.
Credo che tutta la fase iniziale, dedicata a mettere a nudo la realtà, sia stata decisiva per far comprendere la necessità del cambiamento.
Rispetto all’Amministrazione, e in particolare agli operatori, gli elementi di criticità vengono dal fatto che il modello che si è consolidato nel tempo è antitetico a quello che si propone con questa riorganizzazione. L’incertezza generale sull’efficacia complessiva del cambiamento e la preoccupazione circa l’impatto che questa avrà sul proprio operare, sono aspetti con cui dovremo confrontarci. Su questo sarà decisivo l’investimento sulla formazione degli operatori, che seguirà nei prossimi mesi, ma sono fiducioso.
Per gli enti gestori le criticità sono analoghe, alle quali però si intreccia anche la fase storica di crisi e, credo, il timore di smarrire la qualità che le varie specializzazioni hanno costruito in questi anni. Siamo consapevoli che stiamo chiedendo un cambiamento forte in un momento di particolare incertezza, ma siamo convinti che gli enti riusciranno a coglierne la necessità. Crediamo cioè che sia ormai imprescindibile ripensare il proprio ruolo, interpretarsi come partner e non solo come semplice gestore. Questo impone ripensarsi complessivamente come imprenditori sociali, generando anche trasformazioni organizzative.