Da oramai un decennio il sindacato ha posto il tema della contrattazione sociale territoriale come uno degli assi portanti sui quali investire per innovare le proprie strategie di azione.
Se su questo terreno, infatti, è il sindacato dei pensionati che, per primo, si è impegnato con maggiore convinzione in questa esperienza a tutela della popolazione anziana, l’attenzione del sindacato nella sua azione confederale verso la contrattazione territoriale, sia sui temi sociali, sia sui temi di sviluppo locale è via via fortemente aumentata nel corso del tempo.
In particolare, per quanto riguarda la CGIL, che ha nelle proprie radici, grazie all’unicità dell’esperienza delle Camera del Lavoro, una particolare attenzione al territorio, è progressivamente cresciuta la consapevolezza dell’importanza di affiancare alla tradizionale contrattazione delle condizioni di lavoro nelle aziende una crescente contrattazione territoriale confederale, riconnettendo diritti nel lavoro e diritti di cittadinanza.
E’ tuttavia da mettere in evidenza che si tratta solo dell’inizio di un percorso pieno di difficoltà ed ostacoli, che mette in discussione quelli che sono stati per molti anni i punti di riferimento e i paradigmi dell’azione del sindacato, sia per quanto riguarda la logica della rappresentanza (chi si rappresenta e in che modo) ma anche per quanto riguarda la logica dell’influenza (le forme e le modalità di azione). I profondi cambiamenti in atto e la fase storica che stiamo attraversando, connessi ad una profonda crisi economica e sociale, richiedono un salto di qualità nelle strategie da assumere.
A partire dalla ricerca realizzata nel territorio della provincia milanese  sui temi della programmazione territoriale, il sindacato ha approfondito questo tema mettendo a fuoco alcune riflessioni che qui vengono proposte: quali sono i temi e i problemi della funzione sindacale nella contrattazione sociale territoriale? Quali sono gli strumenti che il sindacato può mettere in campo per rafforzare e innovare questa pratica che esula dalle sue tradizionali forme di rappresentanza e strategie di azione?

Temi e problemi della funzione sindacale nella contrattazione sociale territoriale

Temi e esperienze

Un primo tema di discussione è quello relativo alla definizione di contrattazione sociale territoriale, che porta con sé una serie di questioni legate all’efficacia e alla qualità della stessa.
Con riferimento all’attività di negoziazione nei territori realizzata a partire dagli anni novanta, soprattutto da parte del sindacato dei pensionati, sviluppatasi poi con le riforme volte a decentralizzare la pianificazione delle politiche sociali (su tutte la legge 328/2000 che introduce i Piani di Zona come strumento della programmazione)  la contrattazione sociale territoriale si può definire come la pratica di contrattare, a livello territoriale e con controparti prevalentemente pubbliche (enti locali, aziende sanitarie locali) servizi, prestazioni socio sanitarie e livello di tariffe e tributi locali.
Pian piano però che anche l’azione sindacale confederale assume il territorio come luogo della contrattazione, altre materie iniziano ad essere poste dal sindacato nel confronto con le amministrazioni pubbliche a livello locale: politiche del lavoro e dello sviluppo, politiche di bilancio, politiche abitative e del territorio, politiche dell’infanzia ed educative. A partire dal 2009 questi interventi si traducono molto spesso, come anche l’esperienza milanese dimostra, in accordi cosiddetti “anticrisi” sottoscritti a livello di Comuni, con la Provincia e con le associazioni datoriali territoriali.
Tematiche diverse e complesse, differenti controparti, scarsa codificazione e strutturazione della negoziazione (la poca formalizzazione dell’esperienza contrattuale determina differenti modalità con il quale il sindacato si trova ad agire nei tavoli di confronto. A proposito è stato messo in evidenza come l’attività negoziale a livello territoriale sia un’esperienza a cavallo tra la contrattazione vera e propria e quelle di concertazione pura, non ancora codificata e strutturata) avvengono in un quadro caratterizzato, inoltre, da una estrema frammentazione e scarsa integrazione delle politiche del welfare territoriale.

In un contesto come quello descritto ad essere oggetto dell’azione negoziale del sindacato confederale sono molto spesso interventi settoriali e rivolti a destinatari specifici. Come è stato messo in evidenza anche dal quarto rapporto sulla contrattazione sociale territoriale[1], se è certamente vero che la maggiore o minore presenza di interventi rivolti a destinatari specifici è un indicatore di attenzione alle politiche sociali territoriali verso una popolazione differenziata e dai bisogni variegati, è però necessario agire nella contrattazione sociale affinché questi avvengano all’interno di un contesto di iniziative universalistiche che possano sostenere l’efficacia delle misure mirate. Ad esempio, questo significa che misure di sostegno al reddito per i disoccupati hanno maggiore possibilità di implementazione positiva se collocate in un contesto negoziale che arrivi a definire una favorevole politica fiscale locale, un buon tessuto di servizi per l’infanzia, e così via. In questo modo la naturale tendenza dell’azione confederale ad una tutela e rappresentanza generale potrebbe favorire una maggiore efficace e qualità della contrattazione sociale territoriale.
L’esperienza milanese degli ultimi anni sembra scontare queste difficoltà. L’obiettivo confederale del sindacato milanese nella programmazione delle politiche sociali attraverso i Piani di Zona  è stato quello di costruire, attraverso un accordo con le Assemblee dei Sindaci, una cornice in cui regolare l’apporto del sindacato. Solo in tre Distretti su tredici si è giunti però a questa formalizzazione. La partecipazione del sindacato si realizza quindi prevalentemente attraverso l’azione del sindacato dei pensionati, e in alcuni casi della confederazione, nei singoli tavoli d’area.

Difficile si è mostrata l’integrazione delle attività dei Piani di Zona con le altre politiche del territorio, a partire dalle politiche lavoro. Se è vero infatti che i Piani di Zona hanno fortemente aumentato la quantità di servizi legati all’inserimento lavorativo di soggetti deboli, raramente ciò si è tradotto in una maggiore collaborazione e integrazione tra i diversi soggetti istituzionali competenti nelle materie in questione.
Una eccezione positiva in tal senso si è verificata nei Comuni della zona est di Milano. Qui il sindacato partecipa ad un tavolo di concertazione sulle politiche attive del lavoro, che ha natura sovra distrettuale (ne fanno parte, più o meno attivamente, tutti i Comuni dei quattro ambiti distrettuali dell’est Milano) e che cerca un dialogo costante con gli Uffici di Piano dei Piani di Zona.

Una volta messe in evidenza tutte le difficoltà legate alla cornice in cui si realizza la contrattazione sociale territoriale, un secondo aspetto di estrema rilevanza riguarda il motivo per cui l’attore pubblico dovrebbe avere un interesse a contrattare su questi temi con il sindacato. A tal proposito, si può affermare che la contrattazione territoriale si dà con successo quando riesce a costituire un vincolo benefico per l’ente pubblico, che può vedere nel sindacato la capacità di attivare il cittadino a favore di precise scelte pubbliche, amplificandone gli effetti, aumentandone il valore e l’efficacia.
E’ importante quindi per il sindacato essere riconosciuto dalla controparte negoziale come soggetto pienamente legittimato in virtù delle sue competenze e della sua capacità di rappresentanza.
Per il sindacato è fondamentale che la rappresentanza ai tavoli negoziali sia sempre di più la conseguenza di un solido ed esplicito mandato dei lavoratori e dei cittadini che si deve esprimere attraverso la corrispondenza delle proposte del sindacato con le esigenze reali, quotidiane, delle persone.

Le principali criticità

Quali sono le attuali criticità da questo punto di vista?
In primo luogo c’è il nodo, non del tutto risolto, che attiene alla selezione dei bisogni e del monitoraggio degli stessi. Nella maggioranza dei casi non esiste una fase di esplorazione dei bisogni che precede la contrattazione. Più spesso si agisce per presunzione sia ex ante che ex post. Questo consegna la contrattazione alla lettura del contesto e alla valutazione arbitraria di chi la compie, il quale si appoggerà agli strumenti culturali e analitici a sua disposizione.
La seconda criticità si pone poi a valle del processo contrattuale e attiene all’assenza di forme di valutazione prodotte da risultati dell’accordo. Questo non si deve solo al disinteresse delle parti stipulanti, ma anche ad una ragione più di fondo. La logica della contrattazione con la controparte pubblica è quella di modificare l’azione della controparte stessa. Ovvero inserire nell’agenda e nella deliberazione della controparti temi e/o comportamenti altrimenti assenti. Tutto ciò è difficile da valutare per l’assenza di un controfattuale: non sappiamo, infatti, se la controparte avrebbe agito diversamente in assenza di contrattazione.
Infine, vi è poi un problema che riguarda il mandato a contrattare.  L’esperienza dimostra che la fase contrattuale assai raramente è proceduta dalla costruzione di una specifica piattaforma. Tra l’altro, questa considerazione non pone solo un problema relativo ai contenuti degli accordi, come si è già messo in evidenza, ma pone anche il tema delle modalità con cui effettuare la “validazione” delle piattaforme sindacali e degli accordi sottoscritti con gli attori pubblici da parte degli organismi dirigenti e delle strutture di base.

Strumenti per innovare la contrattazione sociale territoriale

Quali sono le proposte e gli strumenti che il sindacato può mettere in campo per innovare la propria azione nella contrattazione sociale territoriale? In particolare, è possibile proporre una cornice istituzionale che consenta una maggiore strutturazione di questa pratica? E questa consentirebbe una maggiore efficacia e qualità dell’azione negoziale del sindacato? In secondo luogo, come strutturarsi per ovviare ai problemi che riguardano l’analisi dei bisogni, la effettività democraticità delle piattaforme rivendicative, il livello e la qualità della partecipazione che le legittimano?
In merito alla prima questione, un tema di assoluto interesse appare essere l’istituzione della Città Metropolitana. A parere di chi scrive, e sulla base di quanto descritto nel precedente paragrafo, il sindacato potrebbe trarre beneficio nella sua attività negoziale da una ripartizione delle funzioni e attribuzioni della città metropolitana che consenta la piena integrazione dei servizi e di tutte le politiche del  welfare ed eviti la frammentazione. E’ necessario quindi che il sindacato si ponga come soggetto attivo e propositivo su questo tema, a livello nazionale e locale, sia per favorire il rilancio di un welfare locale a carattere universale, sia per poter svolgere all’interno di questo un ruolo da protagonista.
Per quanto concerne i processi che il sindacato può attivare al suo interno, per rafforzare e innovare la propria capacità di contrattare nel territorio, possono essere sottolineati due aspetti: la necessità di sfruttare al meglio le competenze ed expertise già presenti ma poco sfruttate e quella di  ricomporre i diversi livelli di contrattazione attraverso il necessario coinvolgimento delle categorie degli attivi.
In merito al primo aspetto, da molti anni il sindacato, anche in virtù della profonda frammentazione del mercato del lavoro, ha sviluppato una serie di servizi (legali, previdenziali, assistenziali, fiscali, di orientamento al lavoro e alle reti del territorio) diffusi in maniera capillare nei territori e rivolti alla tutela individuale. E’ arrivato il momento di utilizzare le risorse e le competenze tecniche che si sono formate in questi anni nelle materie sopra citate non solo per la risoluzione del problema posto dal cittadino/lavoratore ma anche per la definizione delle piattaforme per la contrattazione sociale. Il sistema dei servizi rappresenta, inoltre, soprattutto in questa fase di drammatica crisi economica e sociale, un vero e proprio osservatorio sociale dei bisogni che il territorio esprime. Se si aggiunge a questo il punto di osservazione dei funzionari e delegati aziendali è possibile rendersi conto di come il sindacato abbia potenzialmente al suo interno tutte le risorse per effettuare una puntuale analisi dei bisogni.

Il delegato sociale rappresenta invece l’investimento realizzato dal sindacato, quello milanese in particolare, per rafforzare il raccordo tra le aziende (o i luoghi di lavoro), i lavoratori e le lavoratrici e i servizi sul territorio e nell’ideazione di nuove forme di rappresentanza legate alla contrattazione sociale. Si tratta di un percorso volto a formare delegati che siano in grado di porsi come facilitatori per i processi di espressione del disagio e come intermediario tra l’ambiente lavorativo e i servizi del territorio, nell’ottica di un intervento che non assuma caratteristiche sostitutive ma di supporto agli interventi istituzionali, restituendo anche all’impresa la funzione di agente responsabile e attivo nella costruzione del tessuto sociale. In altri termini, il ruolo di tale delegato si deve esprimere nella capacità di sviluppare relazioni, pratiche sindacali ed esperienze contrattuali che consentano l’attivazione di tutte le risorse disponibili nel luogo di lavoro e nel territorio al fine di contribuire al miglioramento delle condizioni di vita dei lavoratori. La formazione del delegato sociale è oggi pensata dal sindacato milanese, dalla CGIL in particolare, come un percorso continuo e dinamico che, dopo un periodo iniziale di apprendimento, sia fatto di seminari, incontri, momenti continui di confronto sull’agire quotidiano.
Il tema della formazione e dell’acquisizione di nuove expertise è quindi una questione di assoluta centralità per affrontare le sfide aperte dalla contrattazione sociale territoriale.

 


[1] CGIL, IRES, SPI, 2013