Nel 2004 la Lombardia si dotava, attraverso la legge regionale 11/2004

[1], di uno strumento con il quale identificare i piccoli comuni cosiddetti “svantaggiati”, vale a dire i nuclei abitativi con non più di 2.000 abitanti per i quali si riscontri una situazione di svantaggio o di marginalità, sulla base di fattori quali la composizione demografica, il livello di benessere e l’orientamento turistico. A titolo d’esempio, un comune può essere considerato svantaggiato se il numero di anziani residenti è di molto superiore rispetto agli adulti giovani, se i redditi della popolazione sono mediamente bassi e se esso occupa una posizione marginale rispetto alle destinazioni turistiche più vicine. La legge si inseriva all’interno di un più ampio disegno di coesione territoriale, basato sul sostegno dei comuni in condizione di svantaggio per ridurre le ineguaglianze fra aree.
A dieci anni dall’introduzione della legge, l’istituto Eupolis[2] pubblica il rapporto di ricerca “Aree periferiche in Lombardia: specificità e prospettive”, nel quale indaga, fra il resto, una questione interessante: i comuni svantaggiati sono oggi i luoghi dove la povertà si concentra maggiormente?Come vedremo, la risposta a questa domanda è tutt’altro che scontata, e apre riflessioni inedite che hanno a che fare con le nozioni di “centro” e “periferia”. L’articolo propone, da ultimo, una breve disamina delle politiche di contrasto alla marginalità sperimentate in Lombardia in questi anni, aprendo a possibili sviluppi futuri.

Povertà in città e povertà nei piccoli comuni

La ricerca Eupolis muove dai dati dell’osservatorio regionale sull’esclusione sociale (ORES)[3], secondo i quali su 12 capoluoghi di provincia lombardi ben 9 presentano un tasso di povertà materiale, calcolato sulla base del numero di persone che si rivolgono a enti assistenziali, superiore al 5%. Prima in classifica è Varese (10,9%), seguita da Milano (10,3%), Cremona e Pavia (rispettivamente 9,3% e 9,1%).
Per quanto riguarda i piccoli comuni, invece, la povertà estrema risiede nel 64% dei casi in comuni non definiti svantaggiati, mentre solo nel 12% dei casi nei comuni con svantaggio “elevato” e nel 17% dei casi in comuni con svantaggio “medio”. Si tratta di comuni localizzati soprattutto nella piattaforma alpina, nell’asse padano e lungo l’asse del Sempione.
Non sembra dunque riconoscersi un parallelismo fra svantaggio locale e povertà, mentre sembra emergere un’associazione fra povertà e ampiezza demografica del comune, come si evince anche osservando i dati contenuti in Tabella 1.
Contrariamente alle aspettative i comuni svantaggiati, situati spesso in aree montane e comunque lontane dai centri economici e di potere, non sono oggi i luoghi dove povertà e marginalità sociale si concentrano maggiormente. In molti casi, invece, una maggiore presenza di povertà si trova nei capoluoghi di provincia, che sono solitamente città di medie o grandi dimensioni.

Tabella 1 – Distribuzione dei comuni primari rispetto alla classe di ampiezza demografica e al tasso d’incidenza della povertà materiale. Lombardia, 1.1.2010

Classi di ampiezza demografica Tasso di incidenza della povertà materiale
<=1% 1% – 2% 2% – 3% 3% – 5% >5% Totale
<=5000 69 46 26 33 17 191
5.000 – 20.000 90 60 35 32 16 233
20.000 – 50.000 9 13 12 9 4 47
50.000 – 100.000 0 1 2 2 2 7
Capoluogo 0 0 0 3 9 12
Totale 168 120 75 79 48 490Fonte: ORES (2011)


In Lombardia la maggiore concentrazione di povertà estrema si trova principalmente nell’area metropolitana di Milano, nell’alta Valtellina (Bormio, Livigno), ma anche nelle province di Bergamo-Brescia, Pavia e Varese (si veda Figura 1). Il risultato della ricerca Eupolis sembra essere coerente con l’analisi proposta in un precedente contributo[4], secondo cui la maggiore crescita di povertà si è osservata recentemente nelle zone più ricche d’Italia, che coincidono con le aree metropolitane o ad alta vocazione turistica.[5]

Figura 1 – Distribuzione territoriale dei tassi di povertà materiale secondo la stima media*. Lombardia, 2010

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 Fonte: ORES (2011)

Una povertà “urbanizzata”

L’evidenza empirica mostra una tendenza all’ “urbanizzazione” delle nuove forme di marginalità ed esclusione sociale, che colpiscono un ceto medio prevalentemente cittadino caratterizzato da crescente vulnerabilità e insicurezza sociale, più che gli abitanti di aree tradizionalmente periferiche e lontane dai centri economici e decisionali. Anche all’interno delle città, inoltre, le nuove situazioni di impoverimento ed esclusione non interessano necessariamente le zone periferiche, ma sempre più anche i quartieri centrali. Nello sviluppo delle città molto spesso sono proprio i centri storici a diventare periferie, per lo spopolamento, l’anzianità dei cittadini, l’arrivo dei migranti e l’allontanamento delle attività commerciali. I concetti di “centro” e “periferia” sembrano allora non valere più come tradizionalmente intesi, ma mescolarsi fra loro assumendo connotati differenti rispetto a quelli che siamo soliti definire. Questo ci obbliga a ripensare le categorie con cui siamo soliti leggere la realtà e con cui, di conseguenza, agiamo.

Povertà “diverse”

Oltre a manifestarsi in modo più acuto, nelle città la povertà è in parte diversa rispetto a quella che si osserva nei piccoli comuni. Se in questi ultimi, con le dovute semplificazioni, si osserva prevalentemente una marginalità intesa come “deprivazione”, vale a dire povertà economica, nelle aree urbane prevale una marginalità di tipo “sociale”, che assume connotati sensibilmente differenti. Mentre nel primo caso prevale una condizione di mancanza di mezzi, nel secondo si fa riferimento a una posizione di sradicamento sociale e di status incerto, causata dalla transizione da un’appartenenza all’altra, o dall’emergere di nuove forme di esclusione sociale.
Secondo il rapporto Eupolis la marginalità nel senso di deprivazione è localizzata soprattutto nelle aree montane e nelle aree rurali dell’asse padano, quindi nei piccoli comuni periferici, mentre la marginalità in senso sociale si concentra principalmente nell’area metropolitana della città di Milano e nei piccoli comuni della cosiddetta “città infinita”, in corrispondenza della pedemontana lombarda che va da Varese a Brescia. E’ quest’ultima fascia di territorio che vede, infatti, un ampliamento dei rischi sociali per la classe intermedia della società, esposta come mai in precedenza alla possibilità di perdere il suo status e di scivolare verso l’impoverimento al verificarsi di eventi accidentali relativi alla condizione lavorativa, alla salute e alle relazioni familiari. Per queste persone prevale così un senso di marginalità che riguarda, in modo particolare, la propria posizione all’interno della società.

Gli interventi di contrasto alla marginalità

In Lombardia gli interventi di contrasto alla marginalità hanno mostrato, in questi anni, una certa disomogeneità territoriale. Nelle aree periferiche, ad esempio, la diffusione dei servizi è meno sviluppata. Le aree metropolitane vedono invece una massiccia presenza di servizi, con un impegno particolare del terzo settore. Nonostante ciò, secondo l’analisi dell’ORES anche nelle città si avverte una sempre maggiore insufficienza di offerta nei confronti di una domanda crescente.
In sintesi, gli interventi di contrasto alla marginalità presenti a livello territoriale in Lombardia sono:

  • azioni di sistema, legate alla programmazione zonale e all’organizzazione generale degli interventi e dei servizi, compresa la messa in rete di soggetti del terzo settore con le relative procedure di accreditamento
  • interventi per l’inclusione sociale, che hanno lo scopo di rafforzare le capacità e i potenziali delle persone fragili (es. sostegno all’affitto, inserimento lavorativo, microcredito,…)
  • rafforzamento della convivenza, per ridurre situazioni di marginalità presenti in contesti ad elevata presenza di etnie diverse (ad es. il bando sulla coesione sociale promosso da Regione Lombardia)
  • governo del territorio, per rigenerare la vita urbana di determinate aree attraverso il recupero di aree dismesse, housing sociale, servizi di prossimità (si pensi ai custodi sociali).

Quali politiche in un sistema locale di welfare in cambiamento

Il rapporto Eupolis si conclude con alcune indicazioni di policy. Il fenomeno povertà, in particolare nelle sue nuove manifestazioni che, come visto, interessano soprattutto i contesti urbani, necessita sempre più di modalità innovative di risposta. Una certa enfasi è posta, in particolare, sui servizi di prossimità, che secondo l’istituto regionale dovrebbero occupare progressivamente una posizione centrale all’interno del sistema di welfare. Tali interventi si caratterizzano per la loro dimensione “micro”, sia nelle attività che realizzano sia nel contesto territoriale nel quale agiscono. Rivolti prioritariamente a persone anziane e disabili, normalmente vengono svolti attraverso apposite convenzioni con associazioni di volontariato e imprese sociali locali. La novità dei servizi di prossimità consiste nel creare una nuova struttura di collaborazione fra servizi e progetti, che essendo più vicino agli utenti hanno più capacità di apprendere e rispondere ai bisogni e sono sensibili al mutare dei fenomeni sociali.
Il sistema di welfare locale nei prossimi anni sarà con ogni probabilità chiamato a profondi cambiamenti. La nuova ridefinizione dei livelli di governo in comuni, province e aree metropolitane disegnerà nuove geografie e linee di intervento dove i concetti di “centro” e “periferia” assumeranno un’importanza cruciale. Comprendere la distribuzione dei bisogni sui territori, individuando dove essa è più concentrata o al contrario rarefatta, sarà un passo fondamentale per predisporre sistemi di governance e di organizzazione dei servizi efficaci.

 


[1] Legge regionale 5 maggio 2004, n. 11 “Misure di sostegno a favore dei piccoli comuni della Lombardia”.
[2] L’Istituto superiore per la ricerca, la statistica e la formazione di Regione Lombardia.
[3] ORES (2011), L’esclusione sociale in Lombardia. Terzo Rapporto, Guerini e Associati, Milano.
[4] Marcella Sala, Povertà e costo della vita, Newsletter n°I – 17 gennaio 2014.