Con questa dgr viene approvato un articolato documento che tratteggia il pensiero del nuovo Assessorato alla famiglia sulla pianificazione zonale e definisce la cornice di riferimento entro cui dovranno muoversi i territori per la definizione della programmazione locale del prossimo triennio.
Innanzitutto alcuni adempimenti formali:

  • gli ambiti hanno a disposizione i primi 4 mesi dell’anno per arrivare alla firma dell’accordo di programma, da sottoscrivere entro il 30 aprile prossimo
  • un format per la redazione del piano sarà fornito a breve dalla Regione
  • si ritiene strategica una programmazione sovra territoriale, con sottoscrizione di accordi di programma sovra distrettuali e si incentiva la sperimentazione di programmazioni condivise tra più ambiti
  • in ogni caso si richiede un’analisi dei bisogni, delle risposte e dei soggetti e network attivi, a livello di Asl e l’identificazione di obiettivi e azioni condivise per l’integrazione sociosanitaria.

Qualche rottura con il passato

Nel documento ci sono alcuni enunciati che segnano una netta cesura con la storia che ha caratterizzato la l’approccio regionale alle precedenti programmazioni (si vedano le analisi proposte nel testo di valutazione “Come cambia il welfare lombardo“).
In primo luogo il riconoscimento della programmazione sociale locale e degli uffici di piano quale nodo strategico per qualificare e rafforzare l’integrazione tra i diversi soggetti del welfare locale e, insieme a questo, una considerazione paritaria di Piani di zona e Asl. L’atteggiamento passato, per cui spesso si è denunciata una certa subordinazione della programmazione zonale al controllo e alla validazione delle Asl, pare dunque superato.
Secondo, la volontà di passare  da un orientamento alla programmazione basato sul mero adempimento giuridico/amministrativo – atteggiamento che spesso ha caratterizzato le precedenti programmazioni – verso un approccio maggiormente attento all’efficacia del processo. A questo sembra essere indirizzata l’assunzione di una logica premiale e di incentivo nella distribuzione delle risorse. Il documento indica espressamente che parte delle risorse trasferite verrà utilizzata per premiare il perseguimento di alcuni obiettivi generali, prevedendo al contempo la decurtazione di risorse per gli ambiti che raggiungeranno livelli di integrazione e presa in carico inferiori agli obiettivi definiti.
Infine l’assunzione di un nuovo ruolo da parte della Regione

  • che si propone quale soggetto paritetico nella costruzione di un processo condiviso con i territori, portando avanti il percorso di confronto intrapreso in questi mesi di predisposizione delle linee guida (si veda articolo precedente);
  • che, pur nel riconoscimento dell’autonomia dei territori, non si sottrae al ruolo di orientamento e indirizzo sulle modalità di sviluppo e attuazione delle politiche
  • e che si assume in prima persona compiti e impegni specifici, in particolare in ordine al tema della ricomposizione delle risorse.

La lettura del presente

Il documento richiama rapidamente alcuni dei principali aspetti sull’evoluzione dei bisogni e dei fenomeni sociali che più premono per una riforma del welfare (invecchiamento, impoverimento, aumento della popolazione target, emersione di nuovi bisogni). Si riconosce nella frammentazione il limite principale che caratterizza il sistema di welfare attuale. Una frammentazione che si manifesta a più livelli: nelle titolarità, in primis tra Asl e enti locali;  nella distribuzione delle risorse (sia per fonti che per destinatari); nelle conoscenze su domanda e offerta possedute dai diversi soggetti; nei servizi stessi e nei percorsi di presa in carico delle persone. Sembra porsi dunque una profonda critica al modello di welfare che la Regione stessa – seppur sotto direzioni diverse – ha concorso a costruire in questi anni. A  fronte di questo limite, un nuovo assunto segna la prospettiva di riforma del nuovo Assessorato: se per precedenti esecutivi la sfida principale è stata quella di qualificare il sistema, oggi il tema rilevante è la capacità di connettere e ricomporre interventi e servizi, tema che diventa dunque la priorità della prossima programmazione.

Priorità e gli obiettivi della programmazione

Le linee di indirizzo lasciano autonomia agli ambiti rispetto ai  contenuti di merito della programmazione, non vengono indicati cioè obiettivi di policy da porre, né bisogni prioritari da affrontare, o target di utenza privilegiati da raggiungere e nemmeno, come invece accadeva in passato, modalità di erogazione da privilegiare (es. la famosa vicenda dei buoni o voucher). Le priorità stabilite dagli indirizzi regionali sono tutte di metodo, ovvero superare la frammentazione che caratterizza l’attuale sistema di welfare perseguendo un obiettivo di ricomposizione su tre dimensioni principali: una ricomposizione delle conoscenze e delle informazioni, per poter meglio orientare le scelte; delle risorse investite ancorché provenienti da fonti differenti e una ricomposizione dei diversi servizi offerti. Le priorità dei piani dovranno essere queste, all’interno di questa priorità ciascun ambito dovrà porsi obiettivi di merito realistici e misurabili, riferiti ai diversi segmenti di policy. Il documento regionale fornisce alcune esemplificazioni a partire dai dati derivanti dal monitoraggio che sperimentalmente è stato realizzato dal mese di luglio 2014 e dal quale emerge un quadro piuttosto critico ad esempio rispetto alla conoscenza dell’utenza in carico e di quella potenziale, alla quantità di risorse gestite a livello associato o ancora alla presenza di omogenei criteri di accesso o di compartecipazione al costo da parte dell’utenza.

La Regione concorre essa stessa a perseguire direttamente l’obiettivo di ricomposizione delle risorse, assumendo l’impegno di operare una ricomposizione

  • delle fonti, partendo da una mappatura dell’ ammontare delle risorse regionali, dei loro meccanismi e tempi di assegnazione, tendendo alla definizione di un budget unico
  • e degli impieghi, orientandosi verso assegnazioni indistinte per quota capitaria, non più dunque su base storica, con trasferimenti unitari coerenti con i tempi della programmazione locale.

Pur non rappresentando temi del tutto nuovi (di budget unico si parla infatti sin dalle linee guida del 2009) è innegabile come per la prima volta vengano posti con questa chiarezza, richiamando precisi impegni da parte della Regione.

Ai comuni infine si indica di:

  • gestire in forma associata la quota maggiore possibile di risorse proprie, indicando espressamente che questo sarà elemento valutato nel sistema premiale di cui si è detto prima
  • e che l’acquisizione di risorse aggiuntive da parte degli uffici di piano grazie ad azioni di fund raising non comporti alcuna riduzione dei trasferimenti comunali

Indicazioni anche queste non certo nuove, ma espresse con rinnovata chiarezza e forza, soprattutto se – come sembra – si riuscirà a renderle in qualche modo vincolanti.
In termini di merito il documento si limita a fornire alcuni spunti, che rappresentano la visione verso la quale la programmazione locale dovrà tendere, ovvero

  • orientarsi verso le persone e le famiglie, e non solo verso gli utenti già in carico
  • e di conseguenza spostare il focus dei servizi dalla domanda ai bisogni e i problemi della popolazione
  • considerare tutte le risorse che concorrono al welfare, quelle pubbliche, private e anche delle famiglie
  • integrare aree di policy differenti: casa, lavoro, sanità e scuola.

Gli strumenti a disposizione

Vengono indicati alcuni strumenti che gli ambiti potranno avere a disposizione per perseguire l’obiettivo di ricomposizione, che si precisa saranno utili sia ai fini programmatori – per operare scelte, per confrontarsi con altri territori e porsi obiettivi di miglioramento (in una logica del benchmarking), che a fini rendicontativi.

  1. il sistema di conoscenza dell’evoluzione delle policy di welfare locale, ovvero il sistema di indicatori costruito in raccordo con Asl e Ambiti in un percorso di accompagnamento condotto dal Cergas Bocconi e adottato sperimentalmente nei mesi  scorsi (si veda articolo precedente)
  2. il sistema di rendicontazione della spesa sociale dei comuni, fonte ormai utilizzata dal 97% degli ambiti
  3. l’anagrafica delle unità d’offerta sociali, ovvero uno strumento in avvio, costruito in coerenza con quello in uso in area sociosanitaria, che consentirà nel corso del 2015 di avere un riferimento univoco e puntuale per ciascuna unità, completando così il quadro dell’offerta del welfare locale

A questi si aggiungono i flussi regionali, ovvero

  • quello derivante dal Fondo sociale regionale, con dati puntuali su posti, utenza e  costi;
  • quello derivante dal Fondo nazionale per la non autosufficienza, che consentirà sperimentare modalità rendicontative sul singolo beneficiario, in linea con quanto già accade nel sistema sociosanitario.

Il fatto che vengano nominate tutte le fonti dati esistenti fa presumere che la Regione abbia intenzione di mettere a disposizione degli Ambiti – o  indicare alla Asl di farlo – tutti i dati a sua disposizione, mediante reportistiche che consentano quella comparazione e quell’azione di benchmarking che nel documento si auspica possa concorrere ad orientare la programmazione locale. Sarebbe un passo molto importante, sia per sostenere la programmazione che per operare quella trasparenza sin’ora mancata in merito all’impiego delle risorse pubbliche (si veda articolo precedente).

Infine gli attori e la governance

La sezione dedicata all’assetto di governance è tutto sommato abbastanza sintetica, soprattutto in riferimento al ruolo del terzo settore e alla gestione associata, di cui si richiamano elementi piuttosto generici e noti. Maggior spazio viene concesso invece al dispositivo che questo esecutivo sembra considerare il luogo centrale della programmazione integrata: le cabine di regia.
Il documento ne precisa nuovamente il ruolo strategico e ne declina le funzioni in relazione al tema della programmazione zonale, attribuendo a questo organo il compito di:

  • monitorare l’avanzamento degli obiettivi posti nei piani di zona e investire sul monitoraggio e la valutazione delle politiche adottate
  • sostenere la costruzione di una conoscenza utile alla programmazione, a partire dal sistema di conoscenza precedentemente nominato, nonchè prevedere l’utilizzo di sistemi informativi e banche dati che consentano lo scambio delle informazioni
  • condividere i piani operativi di ASL e Ambiti, così da avere un quadro chiaro su cosa viene intrapreso a livello territoriale, delle eventuali sovrapposizioni nonché delle possibili integrazioni
  • e in particolare orientare la programmazione strategica delle azioni afferenti al fondo non autosufficienza

Le Cabine dovranno nominare con specifico atto i propri componenti, prevedendo la possibilità di allargare la partecipazione a specifiche professionalità per supportare decisioni su questioni particolari. Esse dovranno inoltre adottare un regolamento di funzionamento e raccordo in cui esplicitare in particolare il raccordo con il livello politico, aspetto quest’ultimo rilevato come particolarmente qualificante l’operatività delle cabine.

Allegati