Nel 2011 Regione Lombardia ha emesso le “Linee Guida per la semplificazione amministrativa e la valorizzazione degli enti del terzo settore nell’ambito dei servizi alla persona e alla comunità” e le “Indicazioni in ordine alla procedura di co-progettazione fra comune e soggetti del terzo settore per attività e interventi innovativi e sperimentali nel settore dei servizi sociali” (DGR IX/1353 e IX/12884) nelle quali definisce le principali “modalità di esercizio dei rapporti di collaborazione tra Pubblica Amministrazione e terzo settore”. Queste sono nel documento così elencate: procedure di selezione pubblica; accreditamento; convenzioni o accordi procedimentali; attività di collaborazione all’interno dei piani di zona. Tra le possibili convenzioni e accordi procedimentali la Regione inserisce la coprogettazione, richiamando la L.328/00 e il DPCM 30/03/2001, che per la prima volta aveva introdotto il termine “coprogettazione”, rinviando al legislatore regionale la definizione delle modalità di funzionamento di tale strumento.
Nelle Linee Guida si specifica che “la coprogettazione ha per oggetto la definizione progettuale d’iniziative, interventi e attività complesse, tenendo conto delle priorità strategiche evidenziate e condivise dall’ente pubblico, da realizzare in termini di partnership tra quest’ultimo e i soggetti del terzo settore individuati in conformità a una procedura di selezione pubblica.”
Dall’emissione delle Linee Guida ad oggi sono passati più di quattro anni, e il termine “coprogettazione” si è diffuso a macchia d’olio in tutta la Lombardia e non solo, e come  consulenti IRS abbiamo incontrato molte di queste esperienze attraverso percorsi formativi e attività di consulenza e assistenza tecnica alla loro realizzazione.
Trattando questo tema è da considerare, inoltre, che, insieme alla Lombardia, altre 7 regioni sono intervenute a livello normativo per definire le procedure di istruttoria pubblica necessarie a realizzare la coprogettazione: Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Marche, Molise, Piemonte e Puglia; altre regioni, inoltre, come Abruzzo e Basilicata, pur in assenza di un’attività prettamente regolativa hanno cominciato a trattare o nominare il tema attraverso alcuni atti regionali.

A fronte di questa dinamica riportiamo qui alcune considerazioni sulle pratiche di coprogettazione che si stanno sviluppando nella nostra regione e sulle ricadute effettive che gli atti regionali hanno portato nella pratica della relazione tra enti pubblici e privato sociale.

Che cos’è la coprogettazione e quali cambiamenti ha introdotto

La coprogettazione di  per sé non costituisce una novità di questi anni, poiché veniva già richiamata tra gli strumenti possibili per regolare la relazione tra Enti Pubblici e privato sociale nella L.328 agli inizi degli anni 2000. Tuttavia, si è dovuto attendere che le regioni definissero le modalità effettive di applicazione perché non solo il termine, ma il metodo di lavoro e il relativo strumento amministrativo, si diffondessero.
In Regione Lombardia sono trascorsi 4 anni dall’emissione delle Linee Guida che ne hanno definito le modalità di utilizzo e in questi quattro anni abbiamo assistito a una graduale ma continua diffusione di questo metodo e strumento, da parte dei grandi Comuni ma anche di Comuni più piccoli: si pensi che oggi i Comuni di Milano, Brescia, Bergamo e Lecco hanno tutti introdotto la coprogettazione tra le proprie modalità  di affidamento, così come moltissimi altri Comuni che ne stanno sperimentando l’utilizzo.
La coprogettazione nasce con la funzione di allargare la governance delle politiche sociali locali per corresponsabilizzare maggiormente i soggetti in campo e per rafforzare il senso di appartenenza verso i progetti e i programmi di politica pubblica promossi. Si tratta quindi di una modalità con cui si vuole migliorare l’efficienza e l’efficacia delle azioni in campo nel welfare comunitario. Di per sé oggi la spinta ad una rinnovata relazione tra il pubblico e il terzo settore avviene spesso anche indipendentemente dallo strumento contrattuale che si utilizza e la ricerca continua di risposte a problemi in costante aumento e cambiamento dei cittadini non interroga più solo l’amministrazione pubblica, ma l’intera società civile: singoli cittadini e realtà organizzate del terzo settore. Ciò porta necessariamente, anche a fronte della crisi economica che interessa famiglie e Istituzioni, a processi di revisione dei modelli di welfare.
L’idea della coprogettazione prende piede in tempi recenti perché sia gli enti locali sia i soggetti del privato sociale si trovano oggi ad agire in una cornice che supera il tradizionale rapporto committente fornitore che aveva caratterizzato la loro relazione fino a qualche tempo fa.

Dunque la coprogettazione rappresenta una forma di collaborazione tra P.A. e soggetti del Terzo Settore per la realizzazione di attività e interventi in base al principio di sussidiarietà e fonda la sua funzione sui principi di trasparenza, partecipazione e sostegno dell’impegno privato nella funzione sociale.

La coprogettazione dal punto di vista degli Enti Pubblici….

Nelle esperienze che abbiamo incontrato, la scelta di utilizzare questo tipo di strumento nasce dalla volontà degli enti pubblici di stimolare l’innovazione e la diversificazione dei modelli organizzativi e delle forme di erogazione dei servizi e degli interventi, ma anche, allo stesso tempo, di stimolare la crescita qualitativa e la capacità di offerta delle organizzazioni del terzo settore, in modo che esse possano concorrere alla realizzazione degli interventi del sistema integrato, nell’ottica della condivisione degli obiettivi e attraverso la progettazione congiunta delle caratteristiche dei servizi o degli interventi.
Dunque, dal punto di vista degli enti pubblici, la coprogettazione è uno strumento che può potenzialmente rispondere a tre finalità principali:

  • negoziare con i soggetti non profit forme e modalità della loro inclusione nella rete integrata dei servizi sociali e della condivisione della titolarità della funzione pubblica sociale;
  • instaurare e disciplinare rapporti di collaborazione fra P.A. e soggetti del Terzo Settore che intendono condividere le responsabilità della funzione sociale;
  • realizzare forme di collaborazione mediante messa in comune di risorse, non solo economiche, tra P.A. e Terzo Settore.

Tuttavia, la scelta del soggetto pubblico  di avviare un partenariato con soggetti del terzo settore attraverso il sistema della coprogettazione richiede di avere a riferimento i principi di adeguatezza e di economicità che implicano, in particolare, la verifica che la collaborazione con il Terzo settore rispetti la sua identità originaria e non comporti per esso lo svolgimento di ruoli che siano incompatibili con la sua natura; che sussistano nelle organizzazioni coinvolte le capacità organizzative e tecniche e la capacità di ragionare secondo una logica di sussidiarietà volta a favorire l’affermazione e la crescita delle competenze; che l’economicità dell’affidamento sia valutata in ragione della congruità delle risorse necessarie per lo svolgimento delle prestazioni richieste, ivi comprese quelle che i soggetti del terzo settore possono garantire.
Un altro aspetto da considerare è che, come accennavamo in precedenza, la coprogettazione non costituisce solo uno strumento amministrativo, e non può essere ridotto a questo, in quanto comporta anche un cambiamento metodologico. Da un punto di vista metodologico la coprogettazione è un metodo per costruire politiche pubbliche coinvolgendo risorse e punti di vista diversi, provenienti dal soggetto pubblico e dal terzo settore.

… e la coprogettazione dal punto di vista del terzo settore

Nelle esperienze che abbiamo incontrato la diffusione dello strumento della coprogettazione ha incontrato nel terzo settore allo stesso tempo curiosità e apertura ma anche la necessità di approfondire ed esplicitare la natura della nuova cornice in cui ci si trova ad agire.
Da una parte le organizzazioni del terzo settore percepiscono la necessità di ripensare il proprio ruolo nella realizzazione degli interventi sociali e vedono in questo strumento un’opportunità di partecipazione alla definizione delle priorità e delle concrete modalità di intervento che può potenzialmente valorizzare al meglio le competenze acquisite in questi anni; dall’altra si trovano così a dover ripensare il proprio ruolo e la propria relazione con l’ente pubblico, all’interno di un quadro normativo, amministrativo e metodologico che spesso non risulta del tutto chiaro.
Quali sono gli oggetti e gli ambiti di intervento per i quali la coprogettazione può diventare uno strumento privilegiato e quali invece quelle aree di azione  rispetto alle quali non è possibile o utile porsi in una relazione di partnership? Come si può effettivamente distribuire tra i due soggetti la responsabilità della realizzazione e dell’efficacia degli interventi, nel rispetto dei rispettivi ruoli e responsabilità anche di tipo giuridico?  Quanto la coprogettazione costituisce uno strumento per allargare il perimetro delle risorse economiche, anche richiedendo al terzo settore l’immissione di risorse proprie all’interno dei progetti? Queste sono alcune delle principali domande che ci vengono poste da entrambe le parti. E questo fornisce un’idea di come l’introduzione della coprogettazione stia mobilitando pensieri, riflessioni e strategie da parte di tutti gli attori in campo.
Il terzo settore, inoltre, attraverso questo strumento viene posto spesso davanti a un’ulteriore sfida, cioè quella di partecipare alla relazione di partenariato con l’Ente Pubblico per lo più non come singole organizzazioni ma costituendo una aggregazione, una sorta di “pre-partenariato” tra diverse organizzazioni del terzo settore. Questo comporta, inevitabilmente, la necessità di ripensare le relazioni tra organizzazioni diverse (che si trovano spesso su altri fronti ad essere competitors per l’aggiudicazione di appalti o di altre tipologie di gare) e di arrivare a costituire per l’ente pubblico un interlocutore unico, capace di mettere a sistema tutte le competenze presenti e di organizzare compiti e responsabilità di intervento in forma unitaria.

Criticità, rischi e possibili strategie per affrontarli

Le maggiori criticità che come consulenti e facilitatori di processi di coprogettazione abbiamo incontrato nelle esperienze sviluppate fino ad oggi  attengono, in particolare, a tre ordini di questioni:

  • La scarsa definizione – da parte del legislatore regionale – della cornice attraverso cui agire una volta sottoscritto il contratto di partenariato. Se si analizzano approfonditamente le Linee Guida per la valorizzazione del terzo settore e gli atti regionali che sono seguiti, si nota immediatamente che esse dettagliano per filo e per segno il processo che va dall’emissione di un Avviso Pubblico da parte dell’ente locale per avviare la procedura di coprogettazione, fino alla selezione dei soggetti con cui avviare una relazione di partenariato. Ma i dubbi più rilevanti subentrano proprio in questa fase: come si procede una volta realizzato il partenariato? Che cosa differenzia concretamente, dal punto di vista della gestione e dell’implementazione, un intervento realizzato secondo una coprogettazione da altri tipi di intervento?
    Su questo aspetto – proprio perché non normato e non definito a livello regionale – molto si sta imparando dall’esperienza, attraverso le modalità sperimentali che i vari territori stanno utilizzando. Dal nostro punto di vista di facilitatori e osservatori di queste esperienze notiamo che quanto più si sperimenta una revisione complessiva delle normali modalità organizzative dei progetti, attraverso forme di co-gestione, co-cordinamento e realizzazione congiunta degli interventi tra pubblico e privato sociale, tanto più si può valorizzare la partnership come strumento di scambio e diffusione di competenze maggiormente efficace nel realizzare servizi e interventi capaci di rispondere ai bisogni delle persone.
  • La diffusione dell’idea, dal nostro punto di vista un po’ illusoria, che la coprogettazione possa magicamente contribuire all’ampliamento delle risorse economiche disponibili per gli interventi di welfare. Spesso si sente dire che la coprogettazione è una modalità utile per allargare il perimetro delle risorse finanziarie a disposizione del sistema. Questo non è del tutto vero, o meglio i due aspetti non sono necessariamente connessi: la coprogettazione può contribuire ad ampliare le risorse economiche disponibili qualora ad essa venga abbinata una forma di cofinanziamento da parte delle organizzazioni del terzo settore. La coprogettazione non prevede però di per sé sempre forme di cofinanziamento, tanto più che in una strategia di allargamento del perimetro delle risorse disponibili per il welfare, gli interlocutori principali non sono tanto quelle organizzazioni del terzo settore che gestiscono dei servizi, che difficilmente possono disporre di significative risorse aggiuntive a quelle del proprio mantenimento, ma altri “investitori” potenziali quali le aziende for profit (nell’ottica della responsabilità sociale di impresa), le fondazioni bancarie, le fondazioni private ecc.  Le risorse che attraverso la coprogettazione, i diversi soggetti in campo possono mettere in comune sono semmai risorse del capitale sociale (conoscenze e competenze)  o infrastrutturali (sedi, strutture) che possono fornire vantaggi nella realizzazione dei progetti e che non sono necessariamente da includere nelle voci di spesa.
  • La necessità di modificare la relazione tra Ente pubblico e privato sociale, da un rapporto fino a qui sperimentato di tipo committente – fornitore verso un rapporto di partnership, e la capacità di giostrarsi tra queste due modalità relazionali in modo flessibile in relazione alle diverse fasi della coprogettazione. Il processo avviene, infatti, secondo diverse fasi, che vedono inizialmente l’Ente Pubblico porsi in una relazione di committenza – attraverso l’emissione di un Avviso Pubblico e la selezione delle proposte presentate da diverse organizzazioni –e successivamente l’introduzione di una relazione di partenariato, rispetto alla quale ognuno dei soggetti in campo deve trovare una propria collocazione, anche spesso molto differente rispetto ad abitudini consolidate negli anni. A questo cambiamento di prospettiva si aggiunge, inoltre, un ulteriore elemento di complessità dato dal fatto che Ente Pubblico e terzo settore sono caratterizzati da culture organizzative molto diverse, che possono avere difficoltà ad entrare in contatto e a relazionarsi in forma paritaria, anche in nome di una sostanziale differenza di ruolo e di responsabilità (anche di tipo giuridico) attribuite alle une e alle altre. Lavorare in una prospettiva di coprogettazione significa dunque riuscire a costruire una relazione di partenariato senza per questo confondere i ruoli, anche istituzionali, che restano comunque alla base della coprogettazione. Per questo riteniamo opportuno definire questo tipo di partnership “asimmetrica” , capace cioè di mantenere una differenza di ruoli e responsabilità, pur in una relazione di tipo partenariale.

Qualche riflessione conclusiva

Osservando le esperienze che si sono sviluppate in modo diffuso in questi anni, possiamo dire che lo  strumento la coprogettazione, se non intesa solo come uno strumento prettamente amministrativo ma anche come un metodo di lavoro, rappresenta una nuova modalità di agire la relazione tra pubblico e terzo settore che ha la potenzialità di ottenere maggiore efficacia nella risposta ai bisogni sociali emergenti, e può pertanto  costituire una piccola rivoluzione.
A fronte di tali potenzialità, questo processo sta certamente richiedendo, a quanti stanno intraprendendo questa strada, sia sul fronte degli Enti Pubblici sia del terzo settore, un notevole sforzo non soltanto di cambiamento nelle modalità di relazione e di intervento ma anche di riflessione e autovalutazione in merito ai cambiamenti introdotti, per trarre apprendimenti e indicazioni in vista di future coprogettazioni.
La coprogettazione, infatti, essendo allo stesso tempo uno strumento giuridico ma anche un nuovo metodo di lavoro, richiede allenamento e, soprattutto, sistematizzazione delle pratiche concrete, individuazione dei principali rischi e delle principali strategie per fronteggiarli, definizioni chiare dei possibili  ruoli e delle modalità per assumerne onori ed oneri, che solo attraverso un lavoro riflessivo e di condivisione delle esperienze è possibile realizzare. In questa direzione stiamo lavorando a un volume  – di prossima pubblicazione[1] – che metta a sistema gli apprendimenti realizzati fino a qui e  che consenta di proseguire nella  diffusione e nella definizione di questo metodo.


[1] De Ambrogio U. e Guidetti C, La coprogettazione tra ente pubblico e terzo settore. Una partnership asimmetrica, Carocci, in corso di pubblicazione