In questi giorni sono stati presentati a Bergamo i risultati delle analisi dei questionari Sose, la rilevazione che vede coinvolti i comuni per le varie funzioni annoverate come “fondamentali”. Tra di esse anche “l’assistenza” (dlgs 216/2010)[1]: è quindi un’occasione di analisi delle politiche locali, anche di questo settore.
La rilevazione Sose nasce nell’ambito della delega sul federalismo fiscale (L.42/2009), un percorso mirato alla costruzione di un sistema di finanziamento degli enti locali di tipo responsabilizzante. L’obiettivo è quello di superare il finanziamento dei comuni basato sulla spesa storica per approdare ad un sistema di finanziamento basato sul fabbisogno standard, ossia il livello di spesa che in modo efficiente consente di finanziare un livello standard di servizi. La logica sottostante è anche quella di promuovere l’accountability, ovvero di rendere conto ai cittadini delle politiche realizzate dai governanti. Per questo è stato favorito l’accesso dei cittadini ai risultati, attraverso un portale dove sono scaricabili, comune per comune, i valori raccolti con i questionari, la metodologia di analisi e i risultati (una serie di indicatori) (http://www.opencivitas.it/)

Oltre a proporsi come nuovo metodo per l’allocazione delle risorse tra i comuni, si sta tentando di costruire uno strumento per “valutare la quantità dei servizi erogati da ciascun ente e confrontarne le prestazioni dando anche la possibilità di accedere ad un rating comparativo che valuta l’adeguatezza dei servizi erogati dall’amministrazione rispetto al fabbisogno standard dell’Ente stesso”. Insomma, l’analisi Sose sta prendendo sempre più le sembianze di un sistema di valutazione delle performance, anche in ambito sociale.

Gli strumenti di valutazione della performance nel sociale

Cosa significa tutto questo per i servizi sociali? Attraverso il portale opencivitas e le varie iniziative organizzate in diverse città (come quella di Bergamo) vengono presentati una serie di indicatori che fotografano il livello quantitativo dei servizi delle funzioni fondamentali di ogni municipio, quindi anche di quella sociale. Per alcuni di questi indicatori sono state costruite anche delle infografiche, con un particolare focus sui comuni lombardi (in onore alla sede che ha ospitato l’iniziativa del 17 novembre, si veda allegati). Ad esempio, si apprende che a Bergamo usufruisce dei servizi sociali il 12,5% della popolazione residente, contro una media del 23,4% dei comuni simili.
La tabella 1 riassume gli indicatori disponibili nel portale opencivitas per l’area sociale.
Come si vede, si tratta di indicatori di estrema sintesi che sottendono il tentativo di fornire un risultato complessivo aggregato di tutti i servizi sociali erogati da un municipio, ossia di sintetizzare l’impegno dell’ente in questo settore.
Tuttavia, questa scelta solleva forti perplessità sul piano tecnico, legate alla complessità e specificità dell’articolato mondo del sociale fatto di servizi domiciliari, diurni, residenziali e di una rete di servizi di accesso/valutazione/presa in carico/progettazione e di un complesso mondo di bisogni.
E’ opportuno sommare (quindi trattare come omogenei) utenti dei servizi che hanno avuto contatti agli sportelli, con quelli che hanno usufruito di assistenza diurna/residenziale/domiciliare? Si possono sommare ed equiparare le ore di assistenza residenziale con quella domiciliare?

Possono essere considerate, sullo stesso livello, una giornata di assistenza a un minore allontanato rispetto a quella ad un anziano o a un disabile? Ci sono bisogni molto diversificati tra le diverse categorie di utenza, spesso eterogenee quanto a impegno assistenziale e relativo assorbimento di risorse.
Si ricorda che non tutti gli interventi sostenuti dai comuni possono essere misurati in volume di ore: si pensi agli interventi di sostegno economico nei confronti della povertà, alle forme di assistenza tramite voucher per acquisto di servizi, ai contributi a carico dei comuni alle rette dei servizi sociali e sociosanitari. Nella ricostruzione dell’impegno assistenziale di un certo comune si dovrebbe tener conto anche di questi fattori.
E’ chiaro che l’intento è quello di arrivare a risultati di sintesi e ad una valutazione che permetta al cittadino di verificare il posizionamento e l’impegno del proprio ente in un certo settore, ma ci si domanda se non siano stati adeguatamente considerati i rischi di distorsione delle informazioni sopra citati.
Di solito, proprio per tenere conto delle peculiarità degli interventi, le statistiche sui servizi sociali utilizzano indicatori sui servizi specifici (es. livello di utenza dei servizi residenziali per disabili), cercando di fornire tante  diverse misurazioni, caso per caso, almeno sui servizi più rappresentativi.

Il confronto tra la spesa e il livello di servizi erogati

Infine, il Sose propone anche una lettura incrociata tra spesa e livello quantitativo dei servizi. L’analisi, parte dal presupposto che per ogni municipio, in considerazione delle caratteristiche economiche, demografiche e sociali del territorio (secondo i livelli medi dei comuni dalle caratteristiche simili), sia possibile identificare, per le singole funzioni (quindi anche per quella sociale):

  • il livello di servizi standard da erogare (output);
  • il fabbisogno standard, ovvero le risorse necessarie per erogare il livello di servizi standard.

Per ogni comune è dunque possibile confrontare[2]:

  • il livello quantitativo di servizi effettivamente erogati con il livello di offerta standard;
  • la spesa storica con il fabbisogno stimato come standard.

Attraverso il portale Opencivitas sono stati diffusi dati relativi a questi scostamenti (si veda, ad esempio, la tabella 2), senza che sia stata ancora pubblicata la formula con cui si è arrivati alla definizione dell’output complessivo; quindi , allo stato attuale, i comuni non possono conoscere come è stato calcolato il livello complessivo dei propri servizi sociali a partire dai singoli item comunicati con il questionario,  e dunque non possono verificare come mai il proprio livello di erogazione dei servizi è considerato sopra o sotto lo standard[3].
Nonostante questa indeterminatezza, si è comunque proceduto all’assegnare, ad ogni municipio uno  “star rating”[4]: un voto tra zero e dieci, tanto più alto quanto il comune, rispetto agli standard dei comuni simili, mostra una spesa storica inferiore al fabbisogno o un livello di offerta di servizi superiore allo standard. Una sorta di rapporto tra livello della spesa e livello dei servizi erogati che dovrebbe servire ad effettuare una graduatoria degli enti, dai più efficienti ai meno efficienti (si veda tab. 2, ultima colonna). Ad esempio, tra i più grandi comuni lombardi, quello più efficiente in ambito sociale risulta Bergamo, mentre Milano si posiziona in coda alla distribuzione.

Altre questioni aperte

Come già segnalato su queste pagine[5], nel sociale non è possibile una ricostruzione dei fabbisogni standard, senza che prima si siano stati individuati:

  • standard nazionali normativi di riferimento[6],
  • un robusto sistema di monitoraggio (fatto di indicatori specifici sui servizi più rappresentativi),
  • un sistema di pesatura dei vari obiettivi
  • un sistema di incentivi e sanzioni[7].

Senza questa infrastruttura, la valutazione della performance basata su standard statistici, oltretutto non chiaramente definiti e verificabili dai valutati e dai cittadini, appare quanto mai prematura.
Si ricordano inoltre altre criticità di questi modello:

  • L’impossibilità di circoscrivere il welfare locale alla dimensione comunale. E’noto invece che la dimensione ottimale per l’erogazione dei servizi sociali sia quella di ambito ; pertanto, sarebbe stato importante disegnare un sistema di finanziamento e valutazione delle performance che prendesse a riferimento quel livello di governo. Sebbene la rilevazione Sose abbia tenuto conto delle realtà dove i servizi sono esercitati in convenzione e delle altre forme associative, i risultati sono diffusi in forma parcellizzata comune per comune, con evidenti distorsione di alcuni risultati[8]. Inoltre si fa fatica a pensare che il livello di servizio di un comune dipenda esclusivamente dalle proprie scelte operative. Ci sono fattori “esogeni”, fuori dal controllo del singolo comune, che hanno comunque un ruolo decisivo: si pensi ai finanziamenti degli altri livelli di governo, in particolare al supporto dato dalle regioni alla spesa sociale (estremamente variabile da territorio a territorio) che può condizionare l’effettiva capacità dei comuni di sostenere il sociale;
  • Non è chiarito il ruolo delle compartecipazioni alla spesa da parte dei cittadini. Oggi due comuni che erogano lo stesso livello di servizio (es. nidi) si vedono riconosciuto lo stesso fabbisogno, senza tener conto delle diverse politiche tariffarie che potrebbero avere adottato[9]; allo stesso tempo, non sembra sia stato considerato il fatto che, due comuni con lo stesso sistema tariffario (stesse tariffe e soglie di Isee) potrebbero avere gettiti per entrate extratributarie per servizi sociali diverse per il solo fatto di avere un diverso livello di condizioni economiche della popolazione
  • l’impatto su questa metodologia della crisi nel welfare locale dell’ultimo triennio: all’epoca del quasi totale azzeramento dei fondi nazionali e della morsa del patto di stabilità sui municipi, la funzione sociale è stata l’ ambito più colpiti dai tagli alla spesa comunale. Secondo le anteprime diffuse dal Sose sui certificati 2013, rispetto al 2010 la spesa sociale è diminuita del 6,64%, perdendo di importanza rispetto alle altre funzioni comunali (dal 20,5 al 19,2%). In questo modello risulterà una diminuzione della quota di fabbisogno stimata per il sociale rispetto al totale delle risorse del fondo di solidarietà comunale[10], e ciò avverrà non tanto perché è diminuito il fabbisogno di interventi sociali, quanto per le avverse condizioni che hanno impedito ai comuni di difendere tale comparto.

Tab. 1 Alcuni indicatori utilizzati dalla metodologia Sose per la valutazione dei servizi sociali erogati dai comuni

Area Nome indicatore Descrizione
Funzione sociale extra nidi Percentuale  di  utenti  che  usufruiscono  del  servizio  sociale  sulla popolazione residente Indica  l’incidenza  percentuale  degli  utenti  che  usufruiscono  del  servizio sociale sul totale della Popolazione residente nel Comune
Numero medio di ore annue di assistenza Descrive il numero medio di ore annue per utente di assistenza domiciliare, residenziale e in centri e strutture semi-residenziali.
Ore  complessive  di  apertura  settimanale  al  pubblico  degli  sportelli  per servizi sociali Descrive il numero  di ore settimanali  in cui  gli sportelli per servizi sociali sono aperti al pubblico
Servizio di asili nido Entrata  media  da  utenza  del  Servizio  di  Asili  Nido  per  bambino frequentante
Numero di bambini frequentanti in gestione diretta per educatore
Percentuale di bambini che usufruisce del servizio di refezione Indica l’incidenza percentuale dei bambini frequentanti che usufruisce del servizio di refezione sul totale dei bambini frequentanti  (sezioni a tempo pieno e parziale) Razionale
Percentuale di bambini che usufruisce del servizio di asili nido Indica  l’incidenza  percentuale  dei  bambini  frequentanti  (sezioni  a  tempo pieno e parziale) sul totale della popolazione in età compresa fra 0 e 2 anni
Funzione sociale extra nidi e Servizio di asili nido Differenza percentuale tra la Spesa Storica e il Fabbisogno Standard Indica  la  differenza  in  termini  percentuali  tra  la  spesa  storica   dichiarata dall’Ente e il Fabbisogno Standard stimato ad esso assegnato Razionale
Differenza percentuale tra il livello dei servizi offerti e il livello dei servizi standard Indica  la  differenza  in  termini  percentuali  tra  il  livello  dei  servizi  offerti  dichiarato  dall’Ente  e  il  livello  dei  servizi  standard  stimato  ad  esso assegnato
Livello di star rating/Livello quantitativo delle prestazioni Misura (da 0 a 10) della capacità del Comune di soddisfare la domanda di servizi espressa dai cittadini, tenendo conto della spesa e dei servizi offerti rispetto allo standard Punteggio di sintesi tra differenziale dei livelli di servizi e differenziale dei livelli di spesa di un ente locale rispetto alla spesa dei comuni simili per effettuare una graduatoria degli enti dai più efficienti ai meno efficienti

Alcuni risultati per la funzione sociale (extra nidi) per i comuni lombardi con popolazione > 80.000

Diapositiva1


[1] Nello specifico la funzione sociale è stata trattata distinguendo due sottocomparti: asili nido e funzione sociale (extra nidi)[2] Dalla combinazione spesa/livello di servizi si configurano così quattro diverse situazioni:

  • comuni con spesa oltre il fabbisogno standard e alti livelli di servizi (quelli con una particolare propensione per il sociale e livelli di spesa proporzionali a questa scelta);
  • comuni con bassi livelli di spesa e alti livelli di servizi (quindi particolarmente virtuosi);
  • comuni con elevati livelli di spesa e bassa offerta di servizi (quindi particolarmente critici e inefficienti)
  • comuni con spesa sotto lo standard e servizi sotto lo standard (quelli che investono poco nel sociale, con corrispondente scarso livello di offerta)

[3]A questo riguardo, i referenti Sose hanno  precisato che prossimamente provvederanno alla pubblicazione della formula per la quantificazione dell’output. Si coglie l’occasione per ringraziare il Dott. Porcelli per i chiarimenti e il materiale fornito. La responsabilità di quanto riportato nel presente articolo e di eventuali interpretazioni è interamente dell’autore.[4] Misura (da 0 a 10) della capacità del Comune di soddisfare la domanda di servizi espressa dai cittadini, tenendo conto della spesa e dei servizi offerti rispetto allo standard. La formula effettiva non è esplicitata[5] http://www.lombardiasociale.it/2015/01/27/i-fabbisogni-standard-nel-sociale-risultati-per-la-lombardia-e-prospettive/
http://www.lombardiasociale.it/2015/07/13/livelli-di-servizio-del-welfare-locale-lavori-in-corso/
[6] Va precisato che proprio il percorso sul federalismo aveva previsto come tappa propedeutica quella della definizione dei livelli essenziali di assistenza e dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale..nelle materie diverse dalla sanita’(dlgs 68/2011, art. 13). Questo passaggio non è stato ancora realizzato e, al momento, c’è solo un impegno, in sede di Conferenza Unificata del maggio 2015, a realizzare entro 15 mesi una mappatura delle caratteristiche quali-quantitative dei servizi sociali a partire dai requisiti organizzativi, strutturali e di copertura definiti dalle diverse regioni. La valutazione sarà effettuata da un gruppo di esperti (un tavolo composto dalle Regioni, dall’Anci, Istat, Sose e Ministero) e potrà avvalersi anche di indagini campionarie realizzate in singoli comuni.  Ciò dovrebbe servire a definire un set di servizi standard, la base per definire costi e fabbisogni standard.[7] In assenza di standard normativi e di un sistema incentivante che penalizzi i comuni che non raggiungono lo standard atteso, c’è il rischio che alcuni municipi si vedano riconosciuta una dotazione di risorse, anche senza erogare i servizi.[8] Ad esempio, su base nazionale, è risultato che il 68% dei comuni non ha un fabbisogno di nidi in quanto non eroga il servizio. Da altre fonti (Istat) risulta invece una percentuale di comuni con presenza del servizio pari al 55%.[9] Piuttosto che nella formula del fabbisogno sarebbe necessario tener conto,   in quella  della perequazione, del diverso sforzo che fanno i comuni per finanziare i servizi con risorse pubbliche.[10] Ciò non significa necessariamente che al singolo comune arriverà un finanziamento ridotto, ma che comunque sarà ridimensionata nella stima del suo fabbisogno l’importanza del sociale.