Negli ultimi anni, l’impegno della Regione nel sostegno alla famiglia si è esplicato su più fronti attraverso un insieme di provvedimenti che hanno introdotto l’erogazione di contributi economici da parte dei servizi consultoriali a sostegno della maternità fragile, della natalità e della genitorialità (denominati Fondo Nasko, Fondo Cresco e Sostengo). Tali strumenti si pongono al confine con le misure di contrasto alla povertà  e di integrazione al reddito, in risposta ai bisogni di famiglie che si trovano in condizioni di particolare fragilità e vulnerabilità socio-economica.
Nonostante la Regione dal 2015 abbia stabilizzato queste misure, ad oggi manca una valutazione a tutto tondo dei Fondi erogati in fase di sperimentazione, che consenta di superare il clima di incertezza, di dare valore alle misure e al lavoro condotto in questi anni, di individuare meccanismi, attenzioni e dispositivi operativi e organizzativi che ne migliorino l’efficacia, programmando riorganizzazioni e trasformazioni maggiormente condivise e sostenibili.
Sino al dicembre 2014 le valutazioni regionali sugli esiti di queste sperimentazioni si sono limitate a descrivere sinteticamente le caratteristiche del target, la soglia di reddito e  il numero dei beneficiari. Nel corso del 2015 sono state introdotte azioni di monitoraggio più specifiche,  volte a rilevare il corretto utilizzo del contributo da parte dei beneficiari, la tipologia dei supporti attivati in relazione a bisogni abitativi e/o lavorativi,  che però non entrano nel merito degli esiti di tipo “qualitativo” e di “contenuto” delle progettualità. Per poter valutare la reale efficacia delle azioni e degli interventi specifici che si sono realizzati sarebbe utile sondare una serie di altri elementi, quali l’approccio dell’utenza con il servizio, i bisogni  rilevati e i cambiamenti ottenuti attraverso i supporti offerti, le metodologie di intervento adottate, l’effettivo livello di integrazione socio-sanitaria raggiunto nei consultori, il raccordo attuato con la rete dei servizi, le difficoltà incontrate dagli operatori, ecc., in relazione agli obiettivi e alle finalità indicati dalle DDGR regionali.
In relazione a queste difficoltà valutative e all’assenza di elementi informativi completi e dettagliati sulle misure, si propongono qui alcune considerazioni che nascono dall’esperienza e dall’osservazione diretta degli interventi in diversi consultori lombardi.

Le principali criticità riscontrate nei tre Fondi

Guardando alle tre misure, da una prima analisi del gruppo di lavoro

[1] sono emerse le principali criticità di queste misure che si possono così riassumere:

  • Frammentazione delle risorse economiche, in questo modo destinate a categorie di utenza standardizzate; 
  • Rigidita’ dei requisiti di accesso ai contributi: quelli formali superano quelli sostanziali. Per i Fondi Nasko e Cresco, il criterio temporale di presentazione della domanda definisce la priorità di accesso al contributo, sino all’esaurimento delle risorse assegnate alle ASL con cadenza trimestrale. Questo determina l’impossibilità di selezionare le domande dando la priorità alle situazioni che presentano un maggiore livello di disagio socio-economico[2].
  • Consultori Familiari pensati come “sportelli” ad accesso libero per l’accoglienza delle domande, secondo un modello organizzativo poco aderente alle effettive modalità di funzionamento dei servizi nei quali le figure amministrative sono quasi del tutto assenti e le risorse di personale sociale sono spesso ridotte.
  • Richiesta di presa in carico, a seguito di accoglimento della domanda, secondo uno schema “meccanicistico” che prevede la predisposizione di progetti personalizzati di aiuto imperniati sulle funzioni di sostegno alla famiglia indipendentemente dai bisogni rilevati, che rispecchia una visione poco realistica della tipologia di utenza e delle aspettative che caratterizzano la domanda di contributo.
  • Utilizzo distorto dei Consultori Familiari da parte dei servizi territoriali e degli enti locali per la tendenza diffusa ad inviare strumentalmente l’utenza in funzione dell’erogazione del beneficio economico,  anziché porsi come partner nella attivazione e gestione  di progettualità condivise.

A partire da queste criticità il gruppo di lavoro ha sviluppato un approfondimento specifico per le due misure che maggiormente hanno investito le funzioni degli assistenti sociali nei servizi: Nasko e Sostengo[3].

Il fondo Nasko

Avviato nell’ottobre 2010, Il Fondo Nasko è rivolto alle donne che versano in  condizioni di disagio economico e che rinunciano ad interrompere volontariamente la gravidanza, a fronte di un contributo economico  destinato all’acquisto di beni e servizi per la madre e per il bambino[4].
Nasko è la misura che maggiormente ha sollevato una serie di interrogativi tra gli assistenti sociali e chiamato in campo questioni  che toccano anche aspetti di natura etica.
Dall’esperienza diretta di attivazione di questi interventi e dalla generale esperienza di lavoro consultoriale,  nella maggioranza dei casi si riscontra infatti come  all’origine della scelta di IVG, se svincolata dal contributo Nasko, difficilmente venga dichiarata la difficoltà economica. Le principali motivazioni espresse sono l’incertezza, l’ambivalenza per il dubbio di non “fare la cosa giusta” o il sentirsi impreparate, il disorientamento, i dilemmi spesso laceranti, uno stato d’animo conflittuale,  un senso di inadeguatezza al ruolo materno/genitoriale, accompagnati dalla preoccupazione per la vita futura.
Quando invece la donna arriva con l’obiettivo “non dichiarato” di ricevere il Fondo Nasko, viene meno il senso del colloquio di IVG  connesso alla finalità originaria di prevenire o ridurre il ricorso  all’IVG  perché la decisione a favore della prosecuzione della gravidanza di fatto è già presa. In tal caso infatti, la riflessione della donna non appare tanto centrata sulla scelta in sè, quanto sulle necessità contingenti correlate alla condizione di precarietà economica.
Da tali considerazioni risulta l’evidente criticità di aver introdotto l’erogazione di un contributo vincolato alla rinuncia all’IVG, in base ad una precisa scelta politica assunta da Regione Lombardia, mentre l’esperienza dimostra che la misura economica potrebbe essere un valido  strumento di sostegno alle maternità fragili tout-court.
Il Fondo Nasko infatti, se diversamente finalizzato, potrebbe favorire la presa in carico a lungo termine di situazioni di fragilità che altrimenti non arriverebbero al consultorio.
L’attuale impostazione normativa, inoltre, contrasta con il principio di equità, perché condiziona sia la donna, nel momento in cui si rivolge al servizio, sia l’intervento dell’operatore, il quale può fornire supporti concreti solo nella misura in cui la donna dichiara di essere fortemente orientata all’IVG”.
Ciò comporta  il rischio di favorire una strumentalizzazione della domanda di IVG falsata, sin dall’origine, dalla possibilità di ricevere il contributo; distorcere la lettura e il significato della domanda stessa di IVG;   ostacolare il processo di autoriflessività rispetto alle implicazioni sottese alla decisione.
Sotto il profilo etico l’A.S., per rispettare il proprio mandato, dovrebbe poter offrire aiuto, anche economico, senza doversi allineare rigidamente a categorie pre-definite di tipologia di domanda o scelta.

Osservando le esperienze e la casistica, sarebbe pertanto auspicabile:

  • una modifica dell’orientamento e delle politiche di welfare  a favore di un aiuto alla maternità fragile, svincolato dalla scelta iniziale (reale o fittizia) di IVG, in una logica  più rispettosa  dei diritti  delle persone.    
  • assegnare ai Comuni la gestione dei contributi e dei bandi (data anche la specifica competenza in materia) per favorire una presa in carico unitaria in relazione all’erogazione delle risorse economiche, trattandosi di misure di integrazione al reddito, definendo comunque soglie e criteri di accesso riferiti a situazioni di fragilità, svincolati dalla richiesta di IVG. Il coinvolgimento diretto del Comune potrebbe favorire una presa in carico attiva, una conoscenza approfondita della situazione ed un’assunzione di responsabilità maggiore rispetto a bisogni di tipo socio-assistenziale presenti o futuri.
  • prevedere una presa in carico integrata tra Servizi Sociali e Consultori mediante la valutazione congiunta dei bisogni e la successiva condivisione dei progetti concordati e sottoscritti dalle beneficiarie della misura. Gli interventi messi in atto dai CF sarebbero così finalizzati soprattutto al sostegno della maternità nei suoi molteplici aspetti, sia prima che dopo la nascita del bambino, attraverso il monitoraggio della gravidanza fisiologica e la partecipazione  alle attività di gruppo (es. spazio allattamento nei primi mesi,  corsi post -partum o di infant- massage, consulenze di tipo psicologico , sociale, ecc.).

Il Fondo Sostengo

Il Fondo Sostengo (genitori separati) è lo strumento attraverso cui Regione Lombardia potenzia gli interventi di sostegno  ai genitori in fase di separazione o legalmente separati o divorziati e con figli minori con l’intento  di  tutelare il diritto del minore ad una crescita armonica e serena e di accompagnare i genitori nella ridefinizione del loro ruolo genitoriale, nella delicata fase di riorganizzazione e di ricostruzione e di un nuovo equilibrio familiare[5].
Nell’esperienza di erogazione di SOSTENGO possiamo dire che le persone che accedono al Consultorio per presentare la domanda  si possono suddividere  in quattro categorie:

  1. soggetti che decidono di non presentare la domanda, pur dichiarando di aver bisogno del contributo e di possedere tutti i requisiti, perché non accettano alcun tipo di intromissione/ confronto con gli operatori, nè di adesione ad un possibile progetto individuale;
  2. soggetti che, rivolgendosi al servizio per una richiesta economica, presentano la domanda segnalando da subito di non avere difficoltà di altra natura. Tale posizione di chiusura ostacola l’esplorazione della situazione e rende molto difficile individuare bisogni o elementi di vulnerabilità sui quali costruire un percorso  di sostegno;
  3. soggetti che dichiarano di voler solo usufruire di un sostegno economico non ravvedendo difficoltà da affrontare, ma disponibili a mettersi in gioco nella relazione con l’assistente sociale. In questi casi emergono spesso difficoltà relazionali che talvolta non sono riconosciute come tali o che non si ritiene opportuno affrontare a cui si associano difficoltà materiali che richiedono interventi sull’area lavorativa o abitativa che  il consultorio non è in grado di offrire;
  4. soggetti che attraverso la conoscenza del servizio, colgono pienamente le potenzialità dell’offerta consultoriale  e decidono consapevolmente di aderire alle proposte di sostegno cogliendo la valenza e l’opportunità del percorso.

Non sono disponibili dati quantitativi a supporto di questa categorizzazione ma dal confronto del gruppo, composto da operatori provenienti da diverse realtà territoriali, è emerso con forza come appartengano all’ultima categoria un numero esiguo di situazioni mentre, più di frequente, ci si ritrovi nelle prime tre. Ciò significa che spesso i reali bisogni della persona non coincidono con quanto può essere offerto dal servizio consultoriale attraverso questo strumento.
Come abbiamo visto, anche l’applicazione di questa misura presenta molte sfaccettature che rivelano una certa distanza tra quanto auspicato dal legislatore e le effettive esigenze portate dai beneficiari, spesso poco o per nulla correlate alla gestione della separazione/divorzio intesi in senso stretto.
Sulla scorta dell’esperienza condotta sino ad oggi, il consultorio rappresenta una risorsa in un numero  limitato di casi, in quanto la domanda scaturisce essenzialmente da bisogni di natura economica che il servizio non può soddisfare. Nonostante il contributo favorisca l’accesso  di genitori separati /divorziati, questo non assicura necessariamente una presa in carico congruente con le finalità della misura stabilite dalla Regione, i cui esiti aprono molti interrogativi sull’opportunità che sia il consultorio ad accogliere e a gestire in primis tali situazioni di disagio.
In teoria le problematiche toccano direttamente le competenze del servizio, ma nella pratica emerge quanto, in molti casi, il medesimo venga chiamato in causa in modo improprio. All’ A.S. viene, infatti, assegnato il compito di gestire e risolvere problemi contingenti, senza avere i mezzi a disposizione, stante la mancanza di risorse a cui attingere. La legislazione richiama collaborazioni attive con enti, politiche sulla casa e sul lavoro presenti sul territorio che sono però di fatto al momento  assolutamente carenti.
Sarebbe invece più consono che queste situazioni venissero accolte dal Servizio Sociale del Comune il quale governa direttamente interventi di questa natura. L’AS del Comune, una volta attivate le risorse possibili sul versante socio-assistenziale in base alle diverse forme di sussidio disponibili, qualora ravvisasse la possibilità di promuovere l’intervento consultoriale o l’accesso ai fondi, potrebbe fare invii mirati accompagnando l’utente , nel rispetto dei suoi  tempi  e delle sue motivazioni.
Questo processo avrebbe il vantaggio di sfruttare pienamente le potenzialità del servizio e dei fondi preparando il terreno ad un lavoro emotivamente impegnativo ma che per essere efficace richiede una motivazione chiara ed un certa consapevolezza dei disagi presenti da parte dell’interessato. In tal caso i percorsi avrebbero una maggiore linearità e rispondenza ai bisogni reali, così come si eviterebbero i rischi di forzature e  dispersione di tempo e di energie, sia per l’utente che per l’operatore.

Considerazioni conclusive: quali cambiamenti per i consultori?

Con l’introduzione di queste misure, sta avvenendo il passaggio da un consultorio che sostiene la famiglia tout court, verso interventi che riguardano una fascia di popolazione specifica caratterizzata da fragilità e vulnerabilità economica, lasciando alle spalle quell’ottica di prevenzione del disagio sociale  imperniata sugli interventi di comunità, oltre che di promozione e di sostegno alle “normali” funzioni familiari. I consultori, di fatto, sono divenuti lo strumento funzionale di un modello di welfare che sta producendo molteplici effetti, con profonde ripercussioni sull’identità e sulle funzioni attribuite agli stessi dalla normativa che li ha istituiti.
La scelta della Regione di introdurre la leva economica come chiave di accesso ai consultori ha creato un senso di destabilizzazione ed un clima di disorientamento negli assistenti sociali, da subito individuati, all’interno del servizio, come gli operatori più “competenti” per questo tipo di presa in carico.
Certamente questa nuova tipologia di domanda comporta un mutamento di prospettiva consistente, poiché sollecita una diversa modalità di approccio ad un target di utenza molto differente rispetto al passato, ora costituito dalle fasce di popolazione più deboli e svantaggiate, portatrici di bisogni materiali e concreti. Ma i C.F. hanno un’esperienza, una cultura ed una competenza che si sono costruite in 40 anni di storia  che non possono essere modificate solo dall’alto con un’operazione “topdown” attraverso la semplice deliberazione di nuovi compiti e funzioni.
Gli assistenti sociali lamentano, infatti, la mancanza di una visione prospettica più ampia riguardante il processo di riforma regionale in atto, che consenta loro di alzare lo sguardo dall’operatività quotidiana e di comprendere le direttrici strategiche dei nuovi scenari di welfare entro i quali si posizionano tali cambiamenti.
La sensazione diffusa è che si cerchi di cambiare il modello di welfare attraverso attraverso l’introduzione di misure ma  senza fornire chiarimenti rispetto alla cornice in cui la Regione intende collocare i nuovi servizi.

Componenti del gruppo Consultori Familiari costituito presso l’Ordine  regionale degli Assistenti Sociali della Lombardia: Paola Basso,  Maria Cristina Bettanello,  Marina Dei Cas, Marta Castelli, Annamaria Confalonieri,  Maria Beatrice La Monica, Barbara Maffongell,  Emma Orsi,  Chiara Sanna,  Annmaria  Repossi,  Sabrina Sandonato, Zaltieri Manuela Zaltieri


[1] Nel 2014 il Gruppo di lavoro  sui Consultori Familiari, costituito presso il CROAS Lombardo, ha realizzato 2 edizioni del laboratorio “L’assistente sociale nel consultorio familiare in un welfare che cambia”, condotto da A.Casartelli e C. Guidetti dell’IRS, a cui hanno partecipato circa 45 assistenti sociali provenienti da CF pubblici e privati distribuiti sul territorio regionale. Dalle riflessioni emerse in quel contesto è nata l’esigenza di approfondire e sistematizzare i materiali prodotti che ha portato alla redazione del documento “L’assistente sociale nei consultori familiari e gli effetti delle trasformazioni in atto.”
[2] Tale meccanismo è stato ora superato per le misure rivolte ai genitori separati, in seguito all’introduzione dell’Avviso pubblico, con una logica di maggiore salvaguardia del principio di equità.
[3] Da tale analisi è stato escluso il Fondo CRESCO, a causa del ruolo marginale svolto dall’A.S. nella sua erogazione: trattandosi di una misura che prevede un monitoraggio della crescita e del benessere del bambino soprattutto dal punto di vista alimentare, la situazione è seguita in genere dal personale sanitario del CF (ostetrica- infermiera).
[4] La misura prevede l’attivazione di progetti personalizzati di aiuto concordati con la beneficiaria e consiste nell’offerta di una somma massima di € 3.000, suddivisi tra i sei mesi antecedenti il parto ed i 12 mesi successivi alla nascita del bambino. La titolarità dei progetti è affidata ai Consultori pubblici e privati accreditati o ai CAV, in collaborazione  con la rete dei servizi.
[5] Il beneficio economico ammonta ad € 2.400 per ogni progetto personalizzato di aiuto, pari ad € 400 mensili, erogati in un arco temporale di 6 mesi. Tali interventi si traducono in azioni finalizzate a costruire specifici progetti individuali con i beneficiari del contributo, in relazione alle specifiche  esigenze e difficoltà rilevate. Le domande possono presentate in arco temporale definito a seguito di pubblicazione di un avviso pubblico  da parte delle singole ASL.