I Comuni e il nuovo assetto della governance sociosanitaria lombarda

DGR n. X/5507 del 02 Agosto 2016 – Attuazione l.r. 23/2015: regolamento di funzionamento della conferenza dei sindaci, del consiglio di rappresentanza dei sindaci, dell’assemblea dei sindaci di distretto e dell’assemblea dei sindaci dell’ambito distrettuale (a seguito di parere della commissione consiliare)

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19 Ottobre 2016

Come cambia la geografia della governance a seguito dell’approvazione della riforma lombarda? Cosa muta nell’interlocuzione con i Comuni? L’articolo schematizza la composizione del nuovo scenario e si interroga su alcuni aspetti del cambiamento



Con la dgr 5507 dell’agosto scorso la Regione interviene con indicazioni circa l’articolazione e il funzionamento dei nuovi organismi di governance per la programmazione sociosanitaria, a seguito della legge di riforma n.23/2015 e della ri-articolazione territoriale in ATS e nuovi distretti.
Il regolamento arriva dopo diversi mesi di discussione. Erano circolate in precedenza bozze preliminari, in commissione consiliare e nei due Assessorati, poi confluite nel testo allegato alla dgr, che ritroviamo in diverse parti sintetizzato.

Quali organismi e quali funzioni

La Conferenza dei sindaci
Sono confermate le Conferenze dei sindaci quali organismi di partecipazione dei Comuni alla programmazione sociosanitaria e all’integrazione tra prestazioni/funzioni sociali, sanitarie e sociosanitarie.
La Conferenza assume la dimensione della ATS, vi fanno parte tutti i sindaci dei Comuni compresi nelle nuove Agenzie. Laddove queste hanno unito più Asl (es. Ats Brianza, Val Padana, Città Metropolitana) si realizza un salto di scala, nel complesso si passa infatti da 15 a 8 Conferenze.
La Conferenza ha sede presso l’ATS ed è partecipata di diritto dalla dirigenza della stessa e, in accordo con il direttore generale, può essere allargata ai direttori delle Asst del territorio.
Le funzioni svolte sono quelle abituali di:

  • proposta sull’organizzazione territoriale dell’attività sociosanitaria e socioassistenziale e sulle linee guida per l’integrazione sociosanitaria;
  • partecipazione alla verifica dello stato di attuazione dei programmi di competenza dell’ATS;
  • promozione dell’integrazione tra funzioni sociali e sanitarie e sociosanitarie, anche favorendo la gestione associata mediante la costituzione di soggetti aventi personalità giuridica;
  • espressione di parere obbligatorio circa la finalizzazione e distribuzione delle risorse finanziarie.

La funzioni di verbalizzazione e segreteria sono garantite dal nuovo dipartimento PIPPS – Dipartimento della Programmazione per l’integrazione delle prestazioni sociosanitarie – dell’ATS. La Cabina di regia, ovvero l’organo tecnico di supporto alla programmazione integrata, è anch’essa organizzata a livello di ATS, sebbene nel regolamento non si faccia altro cenno che questo.
La prima seduta delle nuove Conferenze è convocata dal Direttore generale ATS e entro 90 giorni dalla dgr, dunque entro il 10 novembre prossimo.
Si precisa la peculiarità della conferenza dell’ATS Città metropolitana di Milano, articolata in due sezioni: la sezione Comune di Milano, partecipata dal sindaco e dai presidenti dei municipi, e la sezione Metropolitana, comprendente i sindaci di tutti gli altri Comuni.
Il regolamento specifica poi le modalità di elezione del presidente, la validità delle sedute, le modalità di documentazione.

Consiglio di rappresentanza
Come in passato la Conferenza si avvale di un Consiglio, composto da 5 membri provenienti da ambiti distrettuali differenti, di cui due sono rappresentati dal Presidente e Vicepresidente della Conferenza. Non si prevede un Consiglio per la Conferenza dell’ATS città metropolitana essendo già previsto un coordinamento delle due sezioni attraverso un Consiglio dei Presidenti.
Il Consiglio è l’organo di trait d’union tra l’ATS e i nuovi distretti, ovvero tra la Conferenza e le Assemblee dei sindaci di distretto. E’ a livello di Consiglio infatti che vengono sottoposte alla Conferenza dei sindaci pareri preventivi provenienti dal territorio, ovvero dalle Assemblee di distretto, sulla programmazione sociosanitaria e la finalizzazione delle risorse. I presidenti delle Assemblee di distretto partecipano in via permanente al Consiglio di rappresentanza con ruolo consultivo e si prevede che il Consiglio riferisca alla Conferenza almeno 1 volta all’anno. Non si citano a questo livello coinvolgimenti delle rappresentanze dei soggetti gestori, degli organismi tecnici della programmazione nè di supporto (Uffici di piano, Ufficio Sindaci).

Assemblee dei sindaci di distretto e di ambito distrettuale
Oltre al salto di scala delle Conferenze e Consigli di rappresentanza, laddove si siano ampliati i confini di riferimento, è qui che si riscontrano altre novità.
Nella geografia della nuova governance si aggiunge un nuovo livello: all’abituale “tavolo politico”, ovvero l’assemblea dei sindaci di ambito coincidente fino a ieri con il livello politico della programmazione zonale, si aggiunge (e si sposta a questo livello il principale peso negoziale) un ulteriore organismo, ovvero l’Assemblea dei sindaci di distretto.  Quest’ultima è l’organo di rappresentanza dei Comuni che ha la funzione di:

  • formulare pareri e proposte alla Conferenza dei sindaci, che poi interloquisce con l’ATS, sulla programmazione dei servizi sociosanitari e la finalizzazione/distribuzione delle risorse
  • garantire il coordinamento e l’uniformità territoriale dei singoli piani con la programmazione del distretto.

Su questo fronte ci sono diversi passaggi ancora incerti. Primo, non è ancora chiaro se questo sia il livello politico a cui passa il compito di approvare la programmazione zonale e se dunque i prossimi piani di zona 2018-2020 avranno il perimetro di riferimento nel nuovo distretto. Nelle bozze di regolamento questo passaggio era esplicito e non lasciava dubbi (si diceva “E’ l’assemblea di distretto che approva il piano di zona”), mentre nel regolamento poi approvato, l’articolo 8 comma 3 non è altrettanto chiaro. Il tutto è reso ulteriormente confuso dalle indicazioni nel testo della dgr in cui si richiamano le ATS a ”favorire l’ampliamento territoriale degli ambiti distrettuali, anche con riferimento ai distretti dell’ATS”. Questione vecchia, riferita al possibile passaggio dagli attuali ambiti 98 ai 27 coincidenti con i nuovi distretti, questione che l’utilizzo del verbo “favorire” non aiuta a dirimere. Nel corso di questi mesi si è comunque precisato che qualsiasi percorso di riazzonamento non potrà essere realizzato in tempi rapidi e soprattutto senza la condivisione dei territori (si veda Circolare ANCI Lombardia n. 179 e le recenti dichiarazioni dell’Assessore Gallera).
Secondo, non è chiaro da chi sono composte le Assemblee di distretto. Si lascia alla Conferenza di disciplinare la composizione e il funzionamento delle due assemblee, aprendo forse ad un rischio di eterogeneità che ne potrà derivare.
Anche a questo livello non si fa cenno rispetto a raccordi con il livello tecnico-gestionale, sia degli uffici di piano ma anche dei tanti organismi che in questi anni si sono consolidati su molti territori nel coordinamento tra le ex-Asl, gli Ambiti territoriali e i gestori dei servizi.
L’Assemblea dei sindaci di ambito distrettuale viene indicata come organismo che ha la funzione di ausilio a quella di distretto per portare all’attenzione tematiche specifiche e peculiarità territoriali. I Presidenti dell’Assemblea di ambito possono partecipare al Consiglio di rappresentanza se in presenza di temi che riguarda il loro territorio di competenza, altrimenti al Consiglio partecipa unicamente il Presidente dell’Assemblea di distretto.
Un ultimo aspetto di novità è legato alla nomina dei Presidenti di queste Assemblee, regolata in modo differente tra quella dei sindaci di distretto e di ambito. La prima con voto unico ponderato, il peso del voto cioè cresce con la dimensione del comune; mentre la seconda – come in passato – per quota capitaria.
Anche in questo caso, come per la Conferenza, sarà l’ATS a convocare le prime assemblee, anche se non vengono indicati termini temporali.
Una curiosità è infine legata alla localizzazione dell’Assemblea di distretto: si esplicita che dovrà avere sede in locali individuati di intesa con il DG dell’ATS e le funzioni di verbalizzazione sono poste in capo al medesimo dipartimento PIPPS.

Cosa cambia rispetto al passato

Il nuovo assetto di governance nel complesso opera alcuni cambiamenti di rilievo.
Il primo è, come detto, un “salto di scala” generato per alcune Conferenze e Consigli di rappresentanza, con le complicazioni che questo potrà comportare nell’agire un efficace meccanismo di rappresentanza e di negoziazione. Per fare solo un esempio il territorio dell’ex Asl Monza e Brianza si trova a passare da Conferenze composte da 55 comuni, il cui consiglio di rappresentanza comprendeva i presidenti delle cinque Assemblee dei sindaci del territorio, ad una Conferenza di 143 comuni (dei territori delle ex Asl di Monza e Lecco) con 8 Ambiti territoriali. I comuni, in questo scenario, dovranno riuscire a coordinarsi al meglio nel dialogo con l’ATS, a partire dalla costruzione di una nuova identità collettiva, quella dei nuovi distretti.  Sappiamo quanto questo aspetto abbia rappresentato già nel passato un nodo debole del sistema, un ulteriore allargamento della platea non faciliterà certamente il compito e richiederà tempo per costruire relazioni e fiducia. Dietro questa scelta qualcuno vede già il rischio di indebolire ulteriormente il peso dei comuni nell’interlocuzione con la Regione sulle questioni sanitarie e sociosanitarie.
Secondo, è evidente che l’interlocuzione territoriale sulla programmazione si sposta a livello di distretto. Pur con le incertezze nominate poc’anzi, è abbastanza chiaro che il confronto sul sociosanitario non avviene più a livello di ambito: le Assemblee dei Sindaci d’ambito, sebbene non scompaiano, appaiono certamente con meno rilievo, deputate prettamente alla materia sociale. Sarà da vedere come si realizzerà nel prossimo futuro il raccordo tra ambito e distretto.  Qui la questione è delicata ed ha a che fare con gli snodi principali in cui si gioca la costruzione delle policy locali e come si riuscirà a gestire il buon collegamento tra i diversi luoghi.
Infine l’assenza di richiamo al raccordo con la parte tecnica e gestionale. Oltre al breve riferimento alle dirigenze dell’Asst in Conferenza dei sindaci e il rapido richiamo alle Cabine di Regia, questa parte è totalmente assente. Certo può essere una scelta priva di significato, semplicemente dettata dal fatto di non reputare questo regolamento il luogo in cui dare indicazioni sul tema. Potrebbe anche indicare la libertà di ciascun contesto di declinare i dispositivi migliori di raccordo con la parte tecnica-gestionale, facendo tesoro dell’esperienze di questi anni. In altre parole non nominare, non vuol dire necessariamente escludere la possibilità. Certo l’impressione di molti è stata di una poca considerazione della necessaria sinergia che deve giocarsi tra l’istruttoria tecnica e la decisionalità politica, questo vale a livello di ATS – nel coinvolgimento delle Asst – ma anche per i comuni nel coinvolgimento dell’organo tecnico della programmazione – e della gestione qualora esistano gestioni associate – e degli organi di supporto, risultati snodi funzionali in molte esperienze, come l’Ufficio sindaci.

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2018-06-26T16:11:32+00:00 19 Ottobre 2016|Categories: Atti e normative, Programmazione e Governance|Tags: |