La misura “Nidi Gratis”: alcuni dati

A dieci mesi di distanza dal varo della misura “Nidi Gratis”, il presente articolo propone una prima analisi e valutazione della stessa misura, considerando i dati e le analisi messe a disposizione da interlocutori diversi[1].
I dati ad oggi disponibili sono certamente parziali e si porrà la necessità, nel momento in cui saranno fruibili le evidenze di monitoraggio annunciate per novembre 2016 dalla dgr 5069, di riattualizzare queste analisi ed entrare nel merito più specifico di quanto qui di seguito proposto.

Risorse destinate

Per la misura Nidi Gratis – per il periodo maggio 2016/luglio 2017 – Regione Lombardia ha destinato:

  • € 25.437.500 (dgr 5096 del 29/04/2016) di cui € 25.237.500 a favore di Anci Lombardia a titolo di trasferimento ai Comuni per la copertura delle rette degli asili nido e dei micronidi pubblici e privati convenzionati e € 200.000,00 a parziale copertura delle spese sostenute da Anci Lombardia per le attività di supporto all’attuazione della misura «nidi gratis»;
  • €  1.500.000 (dgr 5882 del 28/11/2016) ad integrazione di quanto già stanziato per le rette a carico delle famiglie.

Complessivamente quindi, le risorse finanziarie effettivamente erogate per l’abbattimento delle rette delle famiglie è di 26.737.000[2].

Beneficiari

Quanto ai beneficiari diretti, Regione Lombardia, nell’ambito di un seminario in ANCI sulla Legge Delega 0/6, ha dichiarato che i bambini che hanno usufruito della misura, a novembre 2016, sono stati 11.300.
Mentre per quelli indiretti, i Comuni che hanno presentato domanda di accesso alla misura sono 412, di cui oltre il 90% dichiarati idonei (385 idonei e 27 non idonei).

Quale copertura della misura?[3]

I dati disponibili relativamente al numero di posti disponibili nel sistema di offerta lombardo, pubblico e privato, anche non convenzionato, dei servizi 0/3 dicono di 58.751 posti Asilo Nido, di 3.432 posti Micronidi (i due servizi interessati dalla misura) e di altri 3.766 posti disponibili complessivamente tra Centri prima infanzia e Nidi Famiglia. Questi i dati al 31 dicembre 2016 presentati dal sistema Open data regionale.

 Tab.1 – N. di strutture e posti per tipologia – 2016

2016

strutture

posti

Asili nido

1.833

58.751

Micronidi

349

3.432

Centri prima infanzia

104

2.043

Nidi famiglia

342

1.723

Totale

2.628

65.949

Fonte: Open Data Regione Lombardia

La correlazione tra i dati sul sistema d’offerta e i pochi ad oggi disponibili relativamente alla misura Nidi Gratis, fa emergere alcune analisi:

  • ha usufruito della misura Nidi Gratis il 5,7% della popolazione totale dei potenziali fruitori di servizi 0/3. Va precisato che la misura però non si riferisce a tutte le famiglie con figli piccoli, ma solo a quelle con Isee famigliare fino a 20.000 euro. Tale dato, che rappresenterebbe la reale popolazione potenziale della misura, non è tuttavia disponibile, pertanto l’unica proxy possibile di copertura del target è quella riportata, che dunque è certamente sottodimensionata;
  • la misura Nidi Gratis copre poi il 18,2% dei posti di Asili nido e Micronidi disponibili in Lombardia (anche se nella tabella precedente sono conteggiati anche i nidi e i micronidi privati non convenzionati non previsti nella misura: questo significa che anche questa percentuale potrebbe crescere leggermente se si considerassero solo i servizi direttamente destinatari della misura).

Tab.2 – Stima indice di copertura della misura nidi gratis

2016

strutture

posti

copertura
nidi gratis

% copertura
nidi gratis su popolazione 0/3

% copertura nidi gratis sui posti disponibili (anche privati)

Asili nido

1.833

58.751

11.300

5,7

18,2

Micronidi

349

3.432

Riferendoci ai dati Istat 2013 (gli ultimi disponibili), dei 1.527 Comuni lombardi, 1.356, cioè l’88,8%, aveva servizi nido gestiti direttamente o in convenzione. I Comuni risultati idonei alla misura, a novembre 2016, erano 385, un dato quindi che dice comunque che i Comuni che hanno aderito alla misura sono un numero certamente molto ridotto rispetto ai Comuni potenziali.
Rispetto alla non idoneità dei Comuni, le cause più frequenti registrate sono:

  • Comuni che negli anni, hanno previsto, quale forma di compartecipazione, l’erogazione di voucher a sostegno della spesa per l’asilo nido, ma non hanno vincolato l’utilizzo del voucher in asili nido o micronidi localizzati sul territorio comunale (le famiglie possono cioè utilizzare il voucher anche per inserire il proprio figlio in nidi o micronidi di altri Comuni rispetto a quello di residenza);
  • Comuni che non hanno adottato fino ad oggi una tariffazione ISEE o la stanno introducendo, ma non nei tempi necessari per poter accedere alla misura.

Molti Enti locali, negli anni, hanno previsto forme di compartecipazione diversificate che, al momento della presentazione della misura, sono state riformulate per essere coerenti con i requisiti richiesti. Altri Comuni, non idonei, stanno procedendo alla formalizzazione dei requisiti necessari (convenzionamento con i nidi privati, tariffazione ISEE) per poter accedere alla misura, nel caso di una sua proroga non ancora comunicata (la misura, ad oggi, è confermata fino a luglio 2017). Ci si può dunque ragionevolmente aspettare che tali numeri crescano nel prossimo futuro.

Quale impatto…sulle famiglie, sui Comuni, sul sistema d’offerta?

Riportiamo di seguito alcuni elementi di analisi e valutazione della misura emersi dal confronto realizzato con alcuni Comuni lombardi di piccole, medie e grandi dimensioni.

Scarso impatto sulle famiglie
La misura Nidi Gratis, così come dichiarato nella dgr 5069, valuta “necessario sostenere le famiglie nel ciclo di vita con misure che affianchino le agevolazioni tariffarie per la frequenza di un bambino ai servizi di prima infanzia, rispondendo ai bisogni della famiglia anche in ottica di conciliazione tra tempo dedicato alla cura e tempi di lavoro” e ritiene “opportuno programmare ed avviare una nuova misura in via sperimentale denominata Nidi Gratis per l’azzeramento della retta di frequenza dei nidi e micronidi pubblici o dei posti in nidi e micronidi privati convenzionati con il pubblico che è sostenuta dalla famiglia, nel rispetto dei regolamenti comunali”. Target diretto della misura sono le famiglie lombarde.
Circa l’impatto della misura sulle famiglie i dati già riportati, sebbene sottostimati per le ragioni evidenziate, ci dicono che i numeri sono comunque piuttosto contenuti.
I Comuni interpellati, hanno dichiarato che la maggior parte dei bambini che hanno aderito alla misura sono bambini già frequentanti i nidi e i micronidi, poichè la misura è arrivata alla fine dell’anno scolastico in cui la misura è stata introdotta, a iscrizioni e inserimenti già avvenuti.
Inoltre risulta che stanno usufruendo di questa misura solo le famiglie residenti in alcuni Comuni, che frequentano alcuni servizi (asili nido e micronidi convenzionati) e che hanno figli in età 0/3 nell’anno di erogazione della misura.

In sintesi la misura sta intercettando una percentuale molto parziale della popolazione e “a macchia di leopardo”.

Una doppia agevolazione…?
La misura, come detto, azzera la retta per nidi e micronidi delle famiglie fino a ISEE 20.000 euro, intervenendo di fatto sulle rette che prevedono già agevolazioni e compensazioni da parte dei Comuni: la misura si concentra su un numero limitato di famiglie e non incide su chi paga le rette più alte. Azzerare le spese di chi paga meno e non abbattere, anche parzialmente, per chi paga le rette più alte è discutibile. La domanda oggi che le Amministrazioni si pongono, a fronte della misura, è se sia giusto sostenere chi gode già di forme di agevolazione e non intervenire in nessun modo su chi sostiene oneri maggiori?

Azzerare o calmierare?
Un’altra questione che si rileva è se “abituare” i cittadini a usufruire di servizi gratuiti sia un comportamento corretto da parte del regolatore pubblico. La misura di fatto, induce i cittadini a pensare di poter utilizzare gratuitamente un servizio, salvo poi, un anno o due dopo, dover tornare a pagare per ricevere la medesima prestazione. Le misure, qualsiasi esse siano, intervengono nella definizione dei significati della relazione tra cittadini e servizi di welfare. Disabituare una persona a pagare un servizio non è mai una buona cosa, perché o si è in grado di sostenere questa condizione nel tempo, altrimenti non si fa altro che rendere più complessa l’operazione di recupero di rette negli anni successivi. Questo pone anche degli interrogativi in termini di equità garantita.
A detta dei Comuni interpellati inoltre, sarebbe stato più utile e strategico fare un investimento sui servizi per la prima infanzia prevedendo i trasferimenti a chi li gestisce, sostenendo una operazione di calmierazione della retta, piuttosto che di azzeramento della retta per un tempo comunque limitato.

Aumenta la confusione per i cittadini
La misura di fatto, si caratterizza per un doppio accesso: da un lato è necessario che il Comune risponda ai requisiti necessari per prevedere la misura, dall’altra parte le famiglie devono possedere i requisiti di accesso alla misura (ISEE, residenza, disoccupazione…). Di fatto, la misura Nidi Gratis prevede “due blocchi di accesso”, con il rischio di creare confusione nel processo di fruizione del servizio dei cittadini: se un Comune non ha i criteri, le famiglie residenti su quel Comune non possono accedere alla misura; ciò nonostante, se un Comune ha accesso alla misura, non è detto che tutte le famiglie residenti su quel territorio abbiano i requisiti per accedervi o che tutti gli asili nido e i micronidi di quel Comune siano convenzionati. In ogni caso, sarà interessante, al momento della diffusione dei dati di monitoraggio, osservare la distribuzione dell’utilizzo della misura nei diversi territori.

Dubbi sull’impatto sul sistema dell’offerta
Un eventuale aumento delle domande di iscrizione ai Nidi e ai micronidi (e una conseguente, eventuale, crescita delle liste d’attesa) si potrà valutare solo con una analisi dei dati riferiti alle iscrizioni che perverranno ai Comuni nei prossimi mesi per il prossimo anno scolastico. Certo è che, qualora la misura generasse un aumento delle iscrizioni, bisognerà anche valutare se il sistema d’offerta sarà in grado di assorbire le domande o se la misura avrà l’effetto di generare o far aumentare le liste d’attesa.

Azzeramento dei ritiri
Un dato che i Comuni stanno registrando è invece l’azzeramento dei ritiri. Alcuni Comuni prevedono una riduzione delle rette in caso di assenza, proporzionale ai giorni di assenza, ma si tratta di riduzione comunque parziali che inducono le famiglie, a fronte di assenza prolungate, al ritiro dei figli dal servizio. La misura nidi gratis di fatto, ha ridotto o azzerato i ritiri perché, a fronte di una gratuità totale, i genitori mantengono il posto al nido, anche a fronte di assenze. Questo però genera uno “spreco della misura” oltre che l’occupazione di un posto di fatto non fruito nel servizio, a scapito di chi rimane fuori o è in lista d’attesa.

Campagna comunicativa che ha bypassato i Comuni
La misura nidi gratis ha avuto un “lancio comunicativo” molto rapido e di impatto che ha generato un iniziale scostamento tra l’informazione diffusa e capillare tra i cittadini e la preparazione dei Comuni ad accogliere le domande dei cittadini e definire l’istruttoria per presentare domanda di idoneità. Molti cittadini si sono rivolti ai Comuni quando questu non avevano ancora avviato le procedure per ottenere l’idoneità e questo ha alimentato la confusione di cui si diceva prima, che talvolta ha portato le famiglie ad interpretare il temporeggiamento come conseguenza della “inefficienza” dei Comuni.

Difficile assunzione di una logica programmatoria
Ad oggi, la misura ha una durata dichiarata fino a luglio 2017. Una misura che, se verranno confermati tali termini, non ha e non può avere nessun impatto sulla programmazione dei Comuni. Qualora la misura avesse una durata pluriennale, i Comuni coinvolti potrebbero programmare le proprie politiche di sostegno alle famiglie alla luce dei Nidi gratis e contemplando quindi questa misura tra le agevolazioni destinate alle famiglie. Una durata così breve e imprevedibile (ci sarà una proroga?) rende impossibile integrare la misura in una logica più ampia di programmazione e pianificazione degli interventi di sostegno alle famiglie e alla prima infanzia.

Sovraccarico di lavoro amministrativo per i Comuni
La misura ha generato per i Comuni un incremento del carico di lavoro amministrativo senza prevedere, contestualmente, una risorsa adeguata a sostegno di questo carico.
Pur essendo ad “utilizzo diretto” delle famiglie, ciò nonostante i Comuni hanno dovuto gestire e prendere in carico le pratiche dei cittadini beneficiari, verificarne i requisiti, inserire le pratiche nei programmi gestionali: un lavoro a carico dei funzionari delle Amministrazioni per i quali la misura non ha previsto nessuna risorsa aggiuntiva.

Faticose ricadute sugli enti gestori
Una criticità importante riguarda la ricaduta della misura sugli enti gestori: il tempo che intercorre tra la raccolta delle domande da parte dei Comuni e l’erogazione delle risorse da parte di Regione ai Comuni, che a loro volta devono poi girarle ai concessionari, genera un ritardo di diversi mesi nelle entrate dell’ente gestore e nella copertura dei costi. Questa criticità non incide sui cittadini, ma sul sistema dell’offerta e sulle organizzazioni che gestiscono in convenzionamento i servizi sì.


[1] Sono stati analizzati materiali e sentiti referenti di Anci Lombardia e di diversi Comuni lombardi, sia di piccole, che medie e grandi dimensioni.
[2] Le risorse assegnate alla misura sono superiori, ma ancora non destinate
[3] Ci riferiamo in questo articolo, alla popolazione 0/3 intendendo la popolazione di età 0/36 mesi, ovvero bambine e bambini fino al compimento dei 3 anni.