Le nuove Linee Guida per la programmazione sociale confermano le linee prioritarie di ricomposizione dei servizi, delle informazioni e delle risorse così come proposte nella precedente triennalità. Il tema dell’innovazione sociale, ormai presente nell’esperienza dei territori, viene recepito come linea di lavoro cruciale per i prossimi anni, e viene annunciato un piano regionale per la povertà che dia attuazione alla recente riforma del Reddito di Inclusione (ReI). La strategia attuativa del ReI costituirà un primo elemento di conferma o smentita della strategia ricompositiva riaffermata nelle Linee Guida e della promessa di supportare i processi di innovazione sociale in corso nei territori.

Il cambiamento istituzionale

Fatta eccezione per l’attuazione del ReI, le Linee di indirizzo esprimono una sostanziale continuità con i principi e gli obiettivi della precedente triennalità. Il tema a cui è dedicato il maggiore spazio e che rappresenta il cambiamento più immediatamente tangibile per i territori non afferisce agli obiettivi dei sistemi di welfare locali, ma all’assetto di governance dei territori.

Le Linee Guida propongono sostanzialmente ai territori un riallineamento tra l’assetto degli interventi sanitari e sociosanitari e quello della programmazione sociale, individuando l’ambito distrettuale come livello appropriato della programmazione. Gli uffici di piano, nel corso del triennio, dovrebbero quindi passare dagli attuali 97 a 61, coincidenti con gli ambiti distrettuali. I territori sono liberi di muoversi con tempi e modalità differenti dentro una traiettoria aggregativa che è indicata nelle Linee Guida, senza essere tuttavia prescritta in modo cogente. In linea di principio, il riallineamento tra i livelli di programmazione sociale e sanitaria dovrebbe semplificare l’integrazione tra due sfere di intervento cruciali per la qualità delle politiche e delle azioni nel territorio. In alcuni casi i territori stessi si stavano spontaneamente muovendo in questa direzione; le Linee Guida e gli incentivi individuati supportano quindi ulteriormente questo tipo di movimenti. La scelta di un approccio non prescrittivo appare molto coerente anche con l’eterogeneità dei contesti territoriali: in alcuni casi si tratta di integrare pochi attori, che hanno una spiccata consuetudine a collaborare, mentre in altri si tratta di promuovere aggregazioni molto ampie, tra soggetti abituati a livelli minori di collaborazione. In questi ultimi casi, il processo di aggregazione non si prospetta semplice, e gli incentivi sembrano essere molto lontani dalla possibilità di fare una reale differenza e di spingere territori resistenti verso una prospettiva di integrazione. E’ fisiologico che occorra del tempo e non sia semplice che territori oggi separati possano aggregarsi e trovare modalità di lavoro condivise in cui riconoscersi. Un ulteriore ostacolo all’aggregazione degli uffici di piano è certamente rappresentato dal ridisegno dei ruoli e delle responsabilità dei soggetti coinvolti, siano essi soggetti istituzionali (con riferimento agli UdP), o soggetti gestori (con riferimento alle aziende sociali sorte nel corso degli anni nei territori per la gestione integrata dei servizi a livello sovracomunale).

Nei casi di maggiore frammentazione territoriale e quindi maggiori difficoltà di aggregazione e ridisegno istituzionale, l’individuazione di progetti e temi di interesse comune, su cui lavorare insieme, potrebbe facilitare il processo ancora più efficacemente che l’integrazione degli assetti istituzionali. L’identificazione di una agenda condivisa e di una graduale integrazione di priorità, programmi e modelli operativi potrebbe essere una premessa all’integrazione istituzionale. Il metodo prescelto nelle Linee Guida propone, invece, come spesso accade, di far precedere l’integrazione istituzionale come premessa all’integrazione delle strategie, che restano invece in grande misura implicite.

L’innovazione sociale

Anche se il focus principale delle Linee Guida è sul fronte del disegno istituzionale, la programmazione sociale triennale è anche una importante opportunità per i territori per ripensare il welfare territoriale e per identificare alcuni possibili obiettivi su cui promuovere convergenza da parte degli attori istituzionali e degli altri soggetti del welfare locale. Il richiamo all’innovazione sociale può essere interpretato come un elemento di riconoscimento di quanto molti territori già hanno avviato nel corso degli ultimi anni. Più che un invito ad avviare nuovi processi, sembra quindi la legittimazione di un percorso già avviato da molti territori, con risultati interessanti e noti ai policy maker regionali.

Sotto questo profilo il primo auspicio è che la riprogettazione istituzionale non diventi una sorta di buco nero in grado di assorbire tutte le energie attualmente allocate dai territori nella sfera dell’innovazione sociale. Infatti, se i processi di innovazione detteranno l’agenda all’integrazione istituzionale, il processo potrà rivelarsi difficile ma generativo. Se invece l’integrazione istituzionale assorbirà le energie degli attori e le distoglierà dai processi di innovazione, il rischio sarà quello di trovarsi un contesto istituzionale più coerente, ma con una agenda più debole e un sistema di attori meno coeso.

La domanda chiave è quindi quella che attiene all’innovazione sociale, e la responsabilità dei territori oltre che, ovviamente, della Regione, è quella di tenere alta l’attenzione sul processo di innovazione.

Due aree di riflessione si impongono, a questo proposito:

  • In primo luogo occorre mettere a fuoco l’esigenza di promuovere l’innovazione sociale (optional o priorità?). Perché promuovere innovazione sociale? Il welfare dei prossimi anni dovrà essere in grado di rispondere ai problemi di una società che sta cambiando la propria struttura, dove ci sarà una crescita delle disuguaglianze, ma anche dell’infrastrutturazione tecnologica, e una riduzione delle risorse pubbliche, ma anche della forza delle reti sociali. La promozione di comunità, l’ibridazione tra soggetti pubblici, privati profit e non profit, l’individuazione di nuovi assi di azione e l’integrazione delle risorse messe in campo da soggetti differenti si renderanno necessarie per individuare nuove forme sostenibili in grado di affrontare le nuove esigenze sociali.
  • In secondo luogo è necessario identificare i fattori facilitanti e gli ostacoli che possono incontrare tali processi di innovazione.

L’analisi di alcuni processi di innovazione (14) attivi nei territori della Lombardia, ha evidenziato alcuni fattori facilitanti e alcuni ostacoli all’innovazione individuati dagli stessi responsabili degli uffici di piano. Tra gli elementi che hanno facilitato l’innovazione da parte degli attori locali sono emersi quattro fattori facilitanti:

  • Dedicare tempo alla progettazione: il successo dell’innovazione è determinato dal suo percorso di progettazione. Più questo è strutturato (in un processo con step e tempi), diffuso (includendo tutti gli attori della rete, consueti e non) e tarato sulla lettura dei bisogni e la ricerca di risposte precise a questi ultimi, più la progettazione avrà possibilità di dare buoni risultati. Il processo di progettazione assorbe tempo ed energie che permettono però di costruire le relazioni, competenze e risorse, ovvero gli altri fattori facilitanti.
  • Avere a disposizione una forte rete di relazioni: le connessioni con il territorio sono alla base del successo dell’innovazione. Sia nella fase di progettazione che di implementazione, la presenza di una rete allargata pubblica e privata consente di definire obiettivi più mirati, azioni più efficaci e di moltiplicare le risorse (economiche e non) La contaminazione con attori anche inconsueti apre a nuove prospettive e possibilità.
  • Aprirsi a nuove competenze: innovare vuol dire operare in modo diverso dal passato e per fare questo serve l’apertura a nuovi approcci, metodi, soluzioni. Le competenze si accumulano se si attiva una rete ampia e differenziata in cui ogni attore dà il suo contributo specifico senza necessariamente che uno di questi (l’ufficio di piano) si debba attivare per risolvere tutto da solo. Questo permette anche di replicare soluzioni da altri settori o di imparare da esperienze pregresse.
  • Avere a disposizione risorse ed incentivi: il fatto di dover partecipare a gare competitive e di dover sviluppare una idea “vincente” innesca un circolo virtuoso in cui la tensione alla cura dei dettagli guida la progettazione. Avere risorse dedicate all’innovazione, con un budget adeguato al progetto, permette di dedicare le giuste energie alla sua realizzazione ed evita che l’innovazione si riduca a “tempo rubato” al lavoro ordinario, o ad una missione impossibile già persa in partenza per assenza di risorse.

Tra i principali ostacoli all’innovazione invece:

  1. La frammentazione delle fonti di finanziamento. Nella sfera pubblica, i meccanismi di finanziamento non hanno solo un rilievo economico, ma impattano sulle logiche decisionali. Fonti di finanziamento frammentate generano modelli decisionali frammentati, che faticano a produrre letture sistemiche dei fenomeni e sono guidati nelle decisioni dalle logiche amministrative più che dai fabbisogni del contesto in cui operano. Ricomporre le fonti di finanziamento è una leva cruciale per riconsegnare ai territori una maggiore libertà nei processi conoscitivi e una maggiore capacità di impiegare in modo creativo e innovativo le proprie conoscenze.
  2. Una pressione eccessiva sulla “rendicontazione amministrativa”. Il contesto in cui operano gli uffici di piano è un contesto ad alta complessità: i bisogni e le pressioni sociali sono sempre più urgenti e compositi; il contesto esterno è in rapido mutamento e le coordinate organizzative cambiano frequentemente (nuovi confini istituzionali, nuove regole, ..); le condizioni operative peggiorano a fronte di sempre maggiori domande di intervento e minori risorse da mettere a disposizione (in termini di personale, tempo, risorse finanziarie). Questo contesto rischia di promuovere atteggiamenti difensivi, di chiusura e rincorsa alla mera compliance amministrativa come obiettivo ultimo degli enti. L’innovazione al contrario impone di rompere gli schemi e affrontare queste nuove complessità con lenti diverse, che non consentono di replicare il classico schema di lavoro.

 

Fattori facilitanti l’innovazione: Ostacoli per l’innovazione
  • Percorso di progettazione basato sulla lettura dei bisogni e ben strutturato.
  • Presenza di una rete di attori ampia, coesa, diversificata.
  • Aprirsi a nuove competenze.
  • Avere a disposizione risorse o incentivi adeguati.
  • La frammentazione delle fonti di finanziamento.
  • La pressione verso l’applicazione di provvedimenti e la rendicontazione amministrativa.

 

L’impegno principale per i territori nei prossimi anni potrà essere quello del ridisegno istituzionale. Tuttavia, è fondamentale che agli attori del welfare locale non sia inibita la possibilità di riconoscere la sfida cruciale che hanno di fronte: quella di saper interpretare in modo appropriato i nuovi problemi, saper introdurre nuove modalità per affrontarli, saper aggregare le risorse necessarie da parte dei differenti soggetti e poter continuare a lavorare alla tessitura e alla connessione di un sistema di welfare che rappresenti un vettore di sviluppo dei territori.