A distanza di pochi mesi dal precedente rilascio, l’Istat ha aggiornato l’Indagine sulla spesa sociale dei comuni singoli e associati con riferimento agli anni 2014 e 2015. Si tratta del quadro informativo più esaustivo degli interventi del welfare locale e, come già avvenuto per l’anno 2013, sono messi a disposizione una serie di informazioni di dettaglio, oltre che per l’intera regione, anche rispetto ai singoli ambiti. Ciò consente di offrire, oltre che una fotografia degli andamenti complessivi, anche una serie di confronti infraregionali; in un’epoca in cui si ripensano i confini territoriali della programmazione locale (ci si riferisce, in particolare, alla questione degli azzonamenti), è sempre più importante osservare i comportamenti dei singoli territori. La fotografia al 2014-15 permette anche di verificare l’impatto di alcuni interventi innovativi avviati nella X legislatura sulla rete dei servizi sociali.

L’aggiornamento all’anno 2015 è disponibile solo per i principali aggregati di spesa, mentre alcuni dati di maggior dettaglio (ad esempio la spesa per singolo servizio/intervento e valori per ambito) sono stati aggiornati solo al 2014. Si cercherà dunque di rappresentare la situazione più recente, compatibilmente con tali vincoli.

Come cambia la spesa sociale nel complesso della regione

In Lombardia (come del resto in tutto il Paese), il 2012-2013 è stato il periodo di maggiore sofferenza per i servizi sociali locali, a causa dei sacrifici richiesti ai comuni a titolo di concorso al risanamento della finanza pubblica: dopo anni di riduzione del ritmo di crescita della spesa sociale, nel 2012-2013 gli interventi si sono addirittura ridotti in termini nominali in maniera significativa ( si veda il precedente articolo sull’andamento della spesa sociale)

Nel 2014-15 questa tendenza si inverte e, nella regione, complessivamente il volume della spesa sociale (a prescindere dalle fonti di finanziamento), aumenta dell’1,2% rispetto al 2013; nello stesso periodo la spesa a carico dei comuni sperimenta un incremento del 3,4%, ritornando quasi ai valori del 2011, a fronte di un importante calo della componente a carico degli utenti (-8,2%) che, come si vedrà, è il frutto della riduzione del consumo di alcuni servizi specifici (nidi).

Nelle altre regioni comparabili con la Lombardia (regioni a statuto ordinario del Centro Nord) la ripartenza del welfare locale è avvenuta ad un ritmo molto più contenuto (+0,1% tra il 2013 e il 2015 per la spesa a carico dei comuni).

La spesa sociale pro-capite 2015 a carico dei comuni in Lombardia si attesta su 122€, un valore leggermente inferiore a quello riportato dal complesso delle regioni del Centro Nord a statuto ordinario (126€)

[1]. In ogni caso, rispetto al divario osservato qualche verso le altre regioni, il welfare lombardo sembra avere recuperato posizioni (nel 2012 la spesa procapite lombarda era 122 contro i 134 delle RSO del Centro Nord).

 

Le variazioni per le principali categorie di utenza

La spesa sociale a carico dei comuni da diversi anni sta conoscendo dinamiche diverse a secondo del tipo di utenza interessata (Fig. 1); nel 2014-2015 queste tendenze storiche in alcuni casi sono confermate, in altre invertite. Più precisamente:

  • la spesa per famiglia e minori si conferma stabile;
  • gli interventi per la povertà e il disagio degli adulti nel 2014-2015 si rivelano in rapida crescita e recuperano l’arretramento del biennio precedente;
  • prosegue la drastica riduzione degli interventi per gli anziani (-4%  nell’ultimo biennio  e -23% rispetto al 2010), l’area di utenza che ha sperimentato maggiormente la crisi del welfare locale, senza recuperare nella fase di ripresa;
  • si accentua l’accelerazione della spesa per i disabili che, anche negli anni di maggior rigore, ha continuato ad assorbire sempre maggiori risorse (nell’ultimo biennio una crescita complessiva del 7% e un +22% rispetto al 2010). Si tratta evidentemente dell’area di bisogno la cui spesa è meno comprimibile, quella a cui i comuni hanno dato priorità, anche negli anni più recenti.

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Le variazioni per i singoli interventi

Come premesso, il 2014 è un anno di ripartenza dopo una fase particolarmente critica. Le risorse aggiuntive che i comuni lombardi hanno destinato al welfare rispetto al 2013, quali servizi/interventi hanno privilegiato? Sono stati confrontati, per macrocategorie di servizi/interventi[2], i livelli degli investimenti 2013 e 2014, distinguendo tra le categorie di beneficiari, in modo da cogliere le variazioni di spesa più significative.

Si sottolinea, in particolare un rafforzamento per gli interventi rivolti al disagio estremo quali l’assistenza residenziale  per l’ istituzionalizzazione di famiglie/minori e di  immigrati/nomadi (rispettivamente +15 e +7,8 milioni) e le integrazioni al reddito delle famiglie (3,6 milioni). Altre aree in cui la spesa avanza sono il sostegno socioeducativo scolastico dei disabili (+5,6 milioni) e gli interventi di sostegno agli affitti  (+9,7 milioni per il complesso dell’utenza).

Come già osservato negli anni precedenti, prosegue l’indebolimento dell’assistenza domiciliare, sia essa erogata direttamente o attraverso voucher /buoni/assegni di cura (- 3 milioni rispetto al 2013); la riduzione della spesa si accompagna da un marcato arretramento nei livelli di presa in carico degli anziani assistiti dai comuni a domicilio (dal 2% del 2013 all’1% del 2014); invece, per i disabili, si confermano le percentuali di copertura del  SAD 2013. All’arretramento nell’assistenza domiciliare dei comuni per gli anziani potrebbe aver contribuito l’avvio della Misura “RSA Aperta” , intervento regionale che si rivolge allo stesso target di bisogno (potrebbe avere in un certo modo spiazzato/scoraggiato gli interventi dei comuni).

I comuni lombardi nel 2014 hanno comunque incrementato la spesa per i contributi per il sostegno economico per la cura e l’igiene degli anziani con forme di parziale non autosufficienza (+6,6 milioni rispetto al 2013, presumibilmente riconducibili all’introduzione della misura B2).

Si sottolinea che gli anziani, oltre a sperimentare un arretramento nel SAD, scontano anche una stretta delle risorse per l’assistenza residenziale (-4,3 milioni tra il 2013 e il 2014).

La ripartenza della spesa sociale non ha interessato i servizi socio-educativi per l’infanzia che perdono, solo nel 2014, oltre 25 milioni di risorse. I nidi – su cui ci si riserva un eventuale successivo aggiornamento specifico –  mostrano un andamento particolarmente critico: tra il 2013 e il 2014 il numero di utenti dei servizi socioeducativi in Lombardia è diminuito in maniera consistente (da circa 47.000 a poco più di 41.000); la riduzione non è avvenuta solo in termini numero di bambini iscritti, ma anche rispetto alle dinamiche dell’utenza target: il tasso di copertura del servizio nidi è sceso dal 15 al 13,4%. Parallelamente, si sono notevolmente ridimensionate anche le compartecipazioni degli utenti (-11,4% nel 2014, per circa 9 milioni, che spiegano la generale riduzione delle entrate a carico degli utenti a cui si è fatto cenno nel punto precedente).

Per dare un’idea dei riequilibri avvenuti nel 2014, si riporta l’importanza relativa della spesa per le macrocategorie di interventi confrontata con il 2013 (Tab. 1).

 

Tab. 1 – Incidenza spesa per macrocategorie di interventi, Lombardia 2013-2014

 2013   2014
assistenza residenziale (strutture e integrazioni rette) 21,41% 22,56%
servizi socioeducativi infanzia 17,84% 15,42%
assistenza domiciliare 9,98% 9,54%
centri diurni 9,62% 9,53%
sostegno socio-educativo scolastico 8,28% 8,66%
servizio sociale professionale 7,66% 7,53%
azioni trasversali e altro 5,58% 5,36%
altri contributi economici 3,37% 4,06%
integrazione reddito 2,97% 3,16%
servizi di supporto (mensa/trasporto ecc) 2,68% 2,72%
inserimento lavorativo (contributi e servizi) 2,26% 2,44%
attività per integrazione sociale 2,17% 2,07%
servizi per l’accesso 2,13% 2,14%
sostegno socio-educativo territoriale o domiciliare 1,68% 1,57%
contributi per alloggio 1,28% 2,06%
contributi per l’affido familiare 1,00% 1,04%
prevenzione/ sensibilizzazione/ pronto intervento 0,08% 0,12%
Totale complessivo 100,00% 100,00%

 

Il ruolo dei vari attori

Nel 2015 l’84,1% delle risorse per il welfare locale è stata gestita da singoli comuni lombardi; una percentuale in riduzione rispetto al biennio precedente (84,68% nel 2013 e 85,6% nel 2012) a riprova del lento avanzare del fenomeno dell’associazionismo. In particolare, nel 2015 si rafforza la quota gestita dagli ambiti (dal 6,3% del 2013 al 7,5% del 2015). A sorpresa, nell’indagine 2014-2015 non risulta spesa sociale gestita dalle ASL: si tratta di un dato evidentemente anomalo, indicativo probabilmente di una mancata risposta di questo tipo di enti alla compilazione dei questionari; in realtà proprio in quell’anno ci si sarebbe aspettati un aumento delle partite gestite dalle aziende sociosanitarie, in particolare si pensi all’attivazione degli assegni a favore delle gravissime disabilità (B1), una misura a carico del Fondo Nazionale per la Non Autosufficienza erogata proprio dalle ASL.  E’ possibile dunque, che il complesso della spesa sociale lombarda rilevata dall’indagine sia inferiore a quella effettiva e non del tutto comparabile con quella delle altre regioni.

 

Un confronto tra gli ambiti (situazione al 2014)

I livelli di spesa sulla popolazione target

I livelli di spesa per ambito/distretto sono attualmente aggiornati al 2014. E’ possibile comparare, innanzi tutto, il valore della spesa sociale sulla popolazione di riferimento[3], relativamente al complesso delle diverse categorie di utenza target. Ne emerge una forte variabilità dell’impegno degli ambiti, con un’oscillazione dal minimo di 51€ di Garlasco, ai 203€ di Milano, fino al massimo assoluto di 316€ di Campione d’Italia.

Per una visione d’insieme del posizionamento dei vari ambiti nel 2014, si rimanda alla Tab. 2 (allegata), dove i distretti sono distinti per quartile di spesa 2013. Tra le novità degne di nota, il fatto che nel gruppo di ambiti con bassa spesa nel 2013 (primo quartile), diversi hanno realizzato discreti recuperi  nel 2014: ad esempio Erba (+28,3%), Casteggio (+26,2%), la Bassa Bresciana Orientale (+20,5%); al contrario, pur facendo parte dello stesso gruppo, la Bassa Bresciana Occidentale,  è arretrata del 21,1%.

All’opposto, tra i distretti che presentavano i maggiori investimenti nel 2013 (quarto quartile), alcuni hanno rafforzato il proprio vantaggio (ad esempio +6,8% a Campione d’Italia e +15,2% a Gallarate), altri hanno perso posizioni (-9,7% Cinisello Balsamo).

Tra gli altri cambiamenti significativi la riduzione del 33% di Bellano, ambito che partiva da un livello medio-alto e che nel  2014 slitta tra il gruppo con i valori più bassi.

 

Gli interventi prevalenti in ciascun ambito

Oltre ai confronti sul livello di spesa complessiva, si propone una riflessione sulla composizione della spesa dei vari distretti. Qual è la macrocategoria di interventi che assorbe più risorse in ciascun ambito? Nella Fig. 2 gli ambiti sono stati rappresentati con un colore diverso a seconda dell’intervento prevalente nel 2014.

In quasi la metà dei distretti l’assistenza residenziale (erogata direttamente o attraverso interventi economici dei comuni) è la voce che assorbe più spesa, una situazione che contraddistingue Milano e che accomuna tutta la fascia Sud-Ovest della regione, oltre che le appendici settentrionali.

Pochi gli ambiti con un forte orientamento all’assistenza domiciliare (Val Camonica, Sondrio, Bellano e Val Brembana), e rari anche i casi di prevalenza di spesa per i centri diurni (8 ambiti, senza una particolare regolarità geografica, indicati nella mappa in verde). Lecco e Binasco sono le uniche realtà dove, quanto ad assorbimento di risorse, domina il servizio sociale professionale.

La particolarità dell’hinterland milanese è quella di un welfare caratterizzato dalla prevalenza dei servizi socioeducativi per l’infanzia, una situazione che si ritrova anche in alcuni distretti del Mantovano e nella città di Bergamo.

Infine, si segnala un’area geografica, corrispondente con il Bresciano e la Bergamasca, dove la voce che impegna maggiormente i comuni è il sostegno socioeducativo scolastico dei disabili.

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L’intensità degli interventi erogati dagli ambiti

Si presenta infine un confronto sul livello degli interventi erogati per caso assistito dai comuni. A parità di casistica presa in carico dai servizi comunali, a seconda dei territori l’intervento pubblico potrebbe essere infatti più o meno consistente. A questo riguardo si considera come proxy dell’intensità degli interventi la spesa per caso assistito nel 2014 (presupponendo che una maggior spesa si associ ad un maggior livello di assistenza erogata, ad esempio ore per caso, maggior sostegno economico attraverso contributi ecc[4]).

Inizialmente si propone un confronto per l’area disabili (Fig. 3 e per i valori specifici Tab. 3 allegata). La spesa dei comuni del 2014 per disabile assistito oscilla dai 2.513€ della Valle Imagna- Villa d’Almè agli oltre 26.000€ di Campione d’Italia. A parte quest’ultima situazione atipica – evidentemente legata alle specificità di questo ambito – altre realtà con un considerevole sforzo economico per disabile assistito sono i distretti di Milano, Monza e Voghera (tutti oltre i 10.000€ di spesa per disabile preso in carico).

Nel resto della regione la situazione è molto diversificata ed è difficile individuare aree geografiche omogenee.  Altre realtà con un’intensità particolarmente elevata rispetto al dato medio regionale (6.412€) sono la Valle Cavallina (9.304€), il Distretto di Casalpusterlengo – Lodi – Sant’angelo Lodigiano (9.089€), Guidizzolo (9.917€) e Varese (9.132€).

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Lo stesso confronto tra livelli di intensità assistenziale degli ambiti può essere ripetuto a proposito degli anziani (Fig. 4 e per i valori specifici Tab. 3 allegata).  A fronte di una variabilità molto pronunciata dello sforzo per anziano assistito (agli estremi troviamo il minimo di 282€ di Dongo e il picco di Bormio con 9.971€), non è trovare spiegazioni di ordine geografico ai diversi livelli degli interventi.

Oltre che alla nota particolare situazione di Campione d’Italia, una spesa medio alta si rileva nell’area di Milano-Sesto San Giovanni-Cinisello Balsamo, nell’estremo  Nord Est (oltre che a Bormio a Tirano) e nell’alto Lago Maggiore (Luino e Cittiglio) ed infine Busto Arsizio.

All’opposto le  realtà che con un impegno economico limitato (inferiore a 500€) per anziano preso in carico dai servizi  sono: alcuni distretti della Bergamasca (Grumello, Isola Bergamasca e Val Brembana), Menaggio, Castano Primo, Chiavenna e Tradate.

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[1] Nello specifico Piemonte (122€), Liguria (133€), Veneto (104€), Emilia Romagna (161€), Toscana (127€), Umbria (86€), Marche (104€) e Lazio (140€).
[2] Per la composizione delle macrocategoria si veda l’allegato “Classificazione servizi/interventi”
[3] Rapporto tra spesa dei comuni (al netto della compartecipazione degli utenti e del Servizio Sanitario Nazionale) e la popolazione target del servizio o dell’area di riferimento.  La popolazione di riferimento per l’area famiglia e minori è costituita dal numero di componenti delle famiglie con almeno un minore calcolati sulla base del Censimento della popolazione. La popolazione di riferimento per l’area disabili rappresenta le persone disabili con età inferiore a 65 anni che vivono in famiglia, rilevate con l’indagine Multiscopo sulle Condizioni di salute e ricorso ai servizi sanitari. La popolazione di riferimento per l’area dipendenze è data dai residenti con età maggiore o uguale a 15 anni.  La popolazione di riferimento per l’area anziani è data dai residenti con età maggiore o uguale a 65 anni.
La popolazione di riferimento per l’area immigrati e nomadi è data dal numero di stranieri residenti. La popolazione di riferimento per l’area povertà e disagio adulti è data dai residenti con età compresa tra i 18 e i 64 anni. La popolazione di riferimento per l’area multiutenza e per il totale aree è data dai residenti complessivi. Nella Tab. 2 si è fatto riferimento al dato di spesa per popolazione di riferimento che l’Istat ha riportato per il totale dell’utenza, ottenuto secondo la metodologia appena descritta
[4] Al momento non sono consentite valutazioni in ordine ai livelli di efficienza dei servizi.