Il rapporto di fine legislatura 2013-2018 è il documento con cui la Giunta uscente intende rendere conto dell’attività svolta e dei risultati raggiunti nel quinquennio della X legislatura. La scelta della Regione, esplicitata nella prima parte del documento, è quella di presentare in un quadro unitario tutte le principali politiche e misure attuate in questi anni, ossia quelle che costituiscono la maggioranza della spesa regionale, e di dare così la possibilità ai cittadini lombardi “di conoscere le azioni messe in atto per governare la complessità di questo periodo, e soprattutto di avere a disposizione uno strumento di valutazione[1]”.

Queste sono state aggregate in 14 sezioni riunite in quattro macroaree che sostanzialmente ricalcano l’impostazione del Programma Regionale: area istituzionale, area economica, area sociale, area territoriale.

La metodologia dichiarata

Se si guarda alla metodologia proposta e alla struttura del documento, il rapporto sembra in effetti configurarsi come una sorta di bilancio di quanto realizzato nel quinquennio, e la sua impostazione pare guidata dalla finalità di comunicare ai cittadini le motivazioni e la logica strategica delle principali scelte politiche e di utilizzo delle risorse, di argomentarle riportando i dati di realizzazione e provando anche ad identificare alcuni cambiamenti intercorsi nel campo di azione (o in relazione al target) specifico.

L’impianto metodologico dato ad ogni capitolo prevede dunque una medesima struttura che è articolata non solo secondo una logica descrittiva e informativa di quanto realizzato, ma pare assumere una vera e propria ottica valutativa.

Dal punto di vista dell’impostazione del documento, ognuno dei 14 capitoli, è infatti così articolato:

  • Introduzione al tema richiamando i principi guida, le priorità di intervento e le strategie, nonché le principali attese della cittadinanza, ricostruite richiamando dati relativi a un’indagine condotta nel 2016 da Lombardia Monitoring;
  • Un quadro che tenta di individuare il cambiamento avvenuto, in relazione al tema specifico, durante gli anni della X legislatura. Si tratta della raccolta di una serie di dati secondari (rilevazioni ISTAT o ricerche realizzate da altri enti), più o meno correlati al tema e alle misure presentate, attraverso i quali si tenta di dare una rappresentazione e una lettura dei fenomeni in chiave longitudinale, provando quindi in qualche modo a quantificare un cambiamento;
  • Una descrizione delle principali politiche adottate in relazione al tema di riferimento, comprensivo, almeno nella maggioranza dei casi, del dato di quantificazione delle risorse dedicate.
  • Una parte finale, dedicata ai risultati, espressi in termini di indicatori finanziari (risorse complessivamente dedicate alla specifica misura) e indicatori di risultato/realizzazione.

 

Dati e risultati riportati nell’area delle politiche sociali e socio-sanitarie

Fatte queste premesse, sembra utile approfondire in questa sede una parte specifica del Rapporto di Fine Legislatura, quella cioè dedicata prettamente all’area sociale, e in particolare all’interno di questa, alle politiche sociali e socio-sanitarie.

Nell’area sociale sono riportate tre grandi tematiche: promozione e tutela della salute; politiche sociali; politiche per il diritto alla casa.

Per quanto riguarda l’area delle politiche sociali, il rapporto richiama – trasversalmente alle diverse misure implementate – tre principi guida che ne hanno indirizzato la definizione e la struttura: la scelta di una strategia di tipo integrativo rispetto a quella dello Stato; il superamento dell’assistenzialismo attraverso il sostegno della libertà delle persone; la valorizzazione delle associazioni e del terzo settore.

A questi principi si connettono quattro grandi ambiti di intervento:

  • Le famiglie, attraverso interventi di sostegno della cura dei figli, delle relazioni familiari e della crescita delle competenze genitoriali
  • Le fasce deboli della popolazione, attraverso interventi e misure sociali e sociosanitarie per minori, anziani, disabili, stranieri e nelle aree della marginalità e dell’esclusione sociale
  • La programmazione delle politiche sociali territoriali, nei termini dell’accompagnamento, attraverso le Linee Guida, ai nuovi Piani di Zona
  • L’attuazione delle politiche per le pari opportunità, dentro a cui si collocano sia le misure per la conciliazione tra vita e lavoro, sia le misure di contrasto alla violenza sulle donne.

Pe quanto riguarda, invece, l’area socio-sanitaria, particolare spazio viene dato alla descrizione dei principi guida e delle principali trasformazioni del sistema socio-sanitario lombardo messe in atto tramite la L.R 23 del 2015, sottolineando la rilevanza della costituzione – a partire dal 1 settembre 2015 – dell’Assessorato al welfare in una logica di superamento della precedente separazione tra Assessorato alla Salute e Assessorato alla Famiglia e Solidarietà Sociale. Per quanto riguarda io principali ambiti di intervento, sul fronte sociosanitario sono richiamati in particolare:

  • Il riordino della rete delle unità di offerta e delle modalità dio presa in carico della cronicità
  • Il Fondo regionale a favore della famiglia e dei suoi componenti fragili istituito a partire dal 2013, all’interno del quale sono richiamate in particolare gli interventi relativi alla residenzialità leggera, alla Residenzialità per minori con gravissima disabilità, agli interventi per RSA/RSD aperte, e il sostegno alle Comunità per minori vittime di violenza, abuso e maltrattamento.
  • L’ampliamento delle funzioni dei Consultori Familiari secondo una logica di trasformazione in Centri per la Famiglia.

In relazione a queste aree di intervento, i dati riportati nel rapporto riguardano sostanzialmente una quantificazione delle risorse dedicate alle misure e dati relativi ai beneficiari raggiunti e, in qualche caso, agli enti coinvolti. I dati sono riportati in forma disomogenea, per cui per le diverse misure sono resi disponibili dati diversi, e solo in qualche caso sono disponibili sia i dati relativi alle risorse sia i dati relativi ai beneficiari.

Provando dunque a schematizzare e connettere tra loro i dati riportati nel rapporto, questi sono i principali risultati che la Regione evidenzia per questa area di politiche:

Interventi rivolti alle Famiglie

Misura Risorse dedicate Target raggiunto Enti coinvolti
Bonus famiglia 25,2 milioni 13.000 famiglie
Nidi gratis 64 milioni euro 13.000 bambini A.S.2016/17 90% asili pubblici coinvolti


Interventi rivolti alle fasce deboli della popolazione

Misura Risorse dedicate Target raggiunto Enti coinvolti
Voucher autonomia per anziani e disabili (FSE) 5,4 milioni 915
Risorse regionali stanziate per l’inclusione scolastica dei disabili sensoriali 9 milioni
Risorse stanziate per il progetto di informazione dedicato al mondo della disabilità 800.000
Risorse stanziate per implementazione di percorsi di accoglienza dedicata a favore di persone con disabilità 80.000
Recupero e distribuzione dei prodotti alimentari 3,3 milioni 263.325 persone/anno 1.511 enti
Risorse regionali per FNA 2014-2017 238 milioni


Interventi per la Promozione delle pari opportunità

Misura Risorse dedicate Target raggiunto Enti coinvolti
Politiche di prevenzione e contrasto della violenza sulle donne (L.11/2012) 17,6 milioni 9561 prese in carico dai centri antiviolenza
Progettare la parità in Lombardia 1,6 milioni
Politiche di conciliazione famiglia lavoro 5,1 milioni + 8,5 milioni (2017-18) 54.000 persone raggiunte 300 azioni realizzate 1778 imprese


Programmazione politiche sociali territoriali

Misura Risorse dedicate
Linee Guida PdZ 2015-2017 150 milioni di euro ai territori
Cofinanziamento delle unità di offerta sociali per progetti afferenti alle aree Minori e Famiglia, Disabili e Anziani 306 milioni

Area sociosanitaria

Misura Risorse dedicate Target raggiunto Enti coinvolti
Risorse stanziate per la riorganizzazione della rete di offerta sociosanitaria (nel 2017) 133,7 milioni
Numero di minori con gravissima disabilità assistiti in residenzialità leggera (nel 2016) 24
Numero di assistiti in residenzialità leggera (nel 2016) 908
Numero di assistiti in RSA aperta (nel 2016) 11.836

Un’occasione persa per la valutazione delle politiche

Osservando i dati pubblicati nel Rapporto, e qui riportati, proviamo a trarre qualche considerazione sull’impostazione del documento e sulla tipologia di dati utilizzati.

Il rapporto viene presentato sia in fase iniziale, sia nella premessa metodologica, come un documento orientato non solo a informare la cittadinanza sulle azioni intraprese e le misure implementate, ma anche a restituire un quadro rispetto ai risultati raggiunti, anche in un’ottica valutativa.  A fronte di queste premesse, però, i dati e le considerazioni riportati non costituiscono una base informativa adeguata e sufficiente per trarre considerazioni di ordine valutativo in merito all’operato della X Legislatura.

In relazione a questo vale la pena richiamare l’attività di Bilancio Sociale realizzata dalla Regione in anni passati (ultima pubblicazione a dicembre 2009), dove lo sforzo, poi purtroppo abbandonato, era stato quello non solo di ricomporre un quadro esaustivo di tutte le misure implementate, con un’articolazione chiara delle risorse dedicate, dei beneficiari raggiunti e degli enti coinvolti, ma anche di evidenziare giudizi di tipo valutativo in merito al raggiungimento o meno degli obiettivi prefissati, ai principali risultati e alle criticità incontrate nell’implementazione delle politiche, con una ricchezza di dati pubblicati che non ha niente a che vedere con il Rapporto attuale.

Proprio pensando a quell’esperienza, il Rapporto conclusivo di questa Legislatura rappresenta, a nostro parere, un’occasione persa, non solo per restituire alla cittadinanza e a quanti operano nell’ambito delle politiche di welfare sociale nella nostra regione un quadro più esaustivo e maggiormente dettagliato delle risorse utilizzate e delle misure implementate, ma anche per proporre dati e riflessioni in ottica valutativa, così da evidenziare effettivamente la congruità o meno delle politiche rispetto al raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Guardando al Rapporto in questa chiave, evidenziamo in conclusione alcune attenzioni che avrebbero potuto favorire una maggiore capacità del Rapporto di restituire un quadro esaustivo di quanto realizzato, maggiormente comprensibile e anche maggiormente utilizzabile in una chiave di programmazione e riprogrammazione, non solo a livello regionale ma anche a livello territoriale.

Una visione di insieme

Come evidenziato sopra, il documento analizza e argomenta le scelte regionali attraverso una suddivisione nelle quattro aree tematiche istituzionale, economica, sociale, territoriale.  A fronte di questa suddivisione sarebbe però stato interessante e importante un’analisi delle misure e delle risorse dedicate realizzata trasversalmente alle diverse aree di intervento.

Un’analisi di questo tipo, ad esempio attraverso la riproposizione e l’analisi di alcuni dati di bilancio, avrebbe consentito di collocare le singole politiche nel complesso del sistema regionale, di dare loro un peso – anche di tipo economico – rispetto al complesso delle risorse messe a disposizione e gestite dalla Regione, e dunque di ricostruire una visione di insieme sul ruolo e l’operato regionale che invece risulta carente.

Esaustività e chiarezza dei dati

I dati riportati nel Rapporto presentano, a nostro avviso, tre principali criticità: sono incompleti, organizzati in modo poco strutturato e poco chiari in relazione alle fonti e ai dati considerati all’origine.

La struttura data al Rapporto, pensato come un documento sintetico che dia conto di tutte le aree di intervento regionali, ha infatti una ricaduta sull’organizzazione dei capitoli che rendono difficoltosa la ricerca di informazioni chiare e dettagliate sulle singole misure, che sono nominate, descritte e analizzate in parti diverse del testo e che solo in parte sono riprese e dettagliate nelle tabelle relative agli indicatori finanziari e di realizzazione nella parte conclusiva dei capitoli.

I dati riportati, inoltre, riguardano nel complesso le risorse dedicate, il numero di beneficiari e il numero di enti coinvolti nelle diverse azioni o misure. Si tratta, sostanzialmente, di dati che normalmente sono resi pubblici attraverso il Bilancio regionale e le Delibere di Giunta o altri documenti attuativi che, nel normare e definire la prosecuzione o la revisione di una misura implementata, generalmente riportano al proprio interno sia una quantificazione delle risorse dedicate, sia una quantificazione dei principali risultati raggiunti, in termini di azioni realizzate o beneficiari coinvolti.

Nel rapporto, tuttavia, sembra mancare uno sforzo ricompositivo nella direzione di assicurare la presenza di almeno questa tipologia di dati per tutte le misure e le politiche richiamate, e il quadro che ne emerge, come riportato sopra, risulta frammentato e di difficile lettura.

Un’altra grossa criticità che si riscontra è infine relativa alla chiarezza dei dati, in relazione alle fonti utilizzate e ai criteri impiegati per la rilevazione. In particolare, risultano molto confusivi alcuni dei dati riportati nelle tabelle degli indicatori finanziari, dove non sempre è chiara la distinzione tra risorse regionali, risorse derivanti dal livello nazionale, risorse locali e fondi europei, rendendo così di difficile individuazione e quantificazione l’effettivo impegno regionale sulle singole azioni. Inoltre, in relazione ad alcune misure, non sono riportati i dati relativi alle risorse stanziate, ma quelli relativi alle risorse effettivamente impegnate, non consentendo così ai lettori di determinare l’impiego delle risorse rispetto ai previsionali, che costituisce spesso un indicatore importante per valutare il take up di una misura.

La copertura del bisogno e le ricadute delle misure

Infine, guardando all’opportunità di utilizzare il Rapporto in una prospettiva valutativa, sembrano mancare due elementi cruciali: i dati relativi alla copertura del bisogno e una lettura degli stessi capace di esprimere un giudizio in merito all’adeguatezza delle misure implementate per il raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Da una parte, infatti, la totale assenza di dati relativi alla popolazione di riferimento rende complesso comprendere la riuscita o meno della misura, anche soltanto in termini di copertura della popolazione: ad es. guardando ai 13.000 bambini hanno usufruito della misura Nidi Gratis, risulterebbe interessante individuare quanti sono rispetto alla popolazione di riferimento, ossia al totale dei bambini che frequentano asili nido pubblici, con un ISEE inferiore a 20.000 euro.

Dall’altra, i dati riportati nei paragrafi intitolati “Il cambiamento avvenuto”, riferendosi sempre a fonti di tipo secondario, risultano poco adeguati a dare un riscontro in merito alle ricadute delle misure, in parte per la tipologia di indicatori rilevati, in parte in relazione alle tempistiche delle indagini, che mal si conciliano con i tempi di implementazione.

In questo senso sarebbe interessante se la Regione trovasse modi, tempi e strumenti per elaborare e rendere pubblici dati maggiormente esaustivi rispetto all’implementazione delle misure, dati che per diversi interventi vengono raccolti e che sarebbero preziosi per una lettura maggiormente articolata e significativa dell’operato regionale.

 

[1] Dalla prefazione del Presidente uscente Roberto Maroni