I finanziamenti per il welfare sono da sempre stati contrassegnati dalla frammentarietà, in particolar modo dal confine tra risorse per la sanità e risorse per il sociale. Di recente si è assistito ad una sempre maggiore complessità per la comparsa di nuove partite in questo settore (si pensi ad esempio ai fondi europei).

Fare il punto sui fondi per il welfare è sempre più complicato, anche se inevitabilmente, nei territori si esplicano e si ricompongono gli effetti di queste molteplici partite.

Nel 2018 il quadro è stato modificato innanzi tutto dalle manovre nazionali, che hanno definito gli stanziamenti sui fondi sociali e per la sanità. A questa situazione si sono aggiunte le azioni di finanziamento regionali, con gli stanziamenti dapprima del bilancio preventivo, aggiornati nel corso dell’estate, nella sessione dell’assestamento, tenuto conto del nuovo quadro istituzionale ridefinito con l’avvio della legislatura. Dopo avere fatto il punto sulle due partite, cercheremo di vedere l’impatto d’insieme sul finanziamento dei diversi bisogni.

 

I fondi statali per il 2018

La novità più rilevante della legge di bilancio per il 2018 è indubbiamente il finanziamento del fondo povertà con la “quota servizi” da destinare ai territori; a corredo di questo fondo saranno disponibili per il 2018 anche le risorse del Pon Povertà e quelle del neonato fondo per la povertà estrema/senza dimora.

Altre novità riguardavano l’istituzione di un fondo per i caregiver, con una dotazione di 20 milioni su base nazionali, una linea di finanziamento di cui non si conoscono ancora i dettagli operativi.

Per quanto riguarda gli altri fondi sociali tradizionali, lo Stato con la legge di bilancio ha sostanzialmente confermato le risorse FNPS per il 2018 (276 milioni), mentre il fondo per la non autosufficienza è ritornato a 450 milioni (nel 2017 era arrivato a 500 grazie a una quota pari a 50 milioni a carico delle regioni). Per il “Dopo di noi” sono state implementate le risorse rispetto al 2017 (51 milioni), senza tuttavia raggiungere i livelli del primo anno di avvio (90 milioni). Tra i fondi nazionali di recente istituzione va ricordato anche quello sorto, nell’ambito del processo della  cosiddetta “buona scuola” (Dlgs 65/2017), ossia il “Fondo nazionale per il sistema integrato dei servizi di educazione e di istruzione dalla nascita sino a sei anni”.

Infine è stato riconfermato anche per il 2018 il fondo per i servizi di supporto per l’inclusione scolastica per gli studenti disabili (75 milioni).

Per la sanità 2018, invece, il quadro è quello di un lieve rialzo del fondo sanitario in termini nominali: le risorse aggiuntive sono tuttavia da destinare essenzialmente ai rinnovi contrattuali e alla riduzione dei superticket. Va ricordato, in ogni caso, che il rapporto tra spesa sanitaria e Pil sta progressivamente peggiorando, ossia a questo comparto vanno sempre meno risorse nazionali.

Nella Tab. 1 è riportato il dettaglio dei fondi sociali nazionali, evidenziando la quota per la Lombardia per il 2018.

Tab. 1 – Fondi nazionali per le politiche sociali 2018

 quota Lombardia 
2018   a valere sul triennio
F. nazionale per il sistema integrato dei servizi di educazione e di istruzione dalla nascita sino a sei anni        40.000.464,00
F. Povertà, quota servizi        31.715.200,00
F. povertà quota PON    5.800.000,00
F.povertà quota povertà estrema e senza dimora    5.100.000,00
F. povertà per soggetti che al compimento della maggiore età vivono fuori famiglia a causa di un provvedimento giudiziario              600.000,00
FNPS        38.382.696,09
FNNA        70.970.640,00
F. Dopo di noi           8.584.800,00
F. spese relative assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali. 12.535.000
F. Famiglia              626.000,00

Ns ricostruzione a partire dalla L. di bilancio 2018 e dai provvedimenti di riparto

 

Il quadro delle risorse regionali

A seguito della legge di assestamento al bilancio regionale 2018, emerge un quadro aggiornato dei finanziamenti che l’ente ha allocato per gli interventi di welfare nell’ambito della gestione delle proprie risorse autonome (Tab. 2); si sottolinea che, con le novità organizzative legate all’avvio della nuova legislatura, si osservano anche alcune modifiche quanto a ridisegno delle competenze (ovvero i fondi storici sono confluiti a diversi assessorati oggi responsabili delle politiche di welfare).

Proseguirà la gestione del fondo sociosanitario nell’ambito delle politiche per la salute (DG Welfare), con fondi stabili nel prossimo biennio (1.712 miloni, il livello costante dal 2014-2015).

I responsabili delle politiche sociali e di quelle per la disabilità potranno contare, oltre che sul fondo sociale regionale, sui fondi per gli interventi per i disabili sensoriali[1], quelli per l’inclusione scolastica degli studenti disabili e sulle azioni a corredo del fondo nazionale per la non autosufficienza.

Afferiscono invece al filone delle politiche per la famiglia i fondi per il sostegno del lavoro di cura, quelli per la conciliazione, quelli per sostengo, le risorse per gli strumenti tecnologicamente avanzati e, presumibilmente, il bonus bebè.

Più incerto il destino di “Nidi gratis” che sembra confluire formalmente nell’alveo delle politiche per l’istruzione/formazione ma, come vedremo, vede l’interazione anche del settore famiglia.

Complessivamente, si tratta di stanziamenti per il sociale per circa 96,5 milioni nel 2018[2], perlopiù riconferme della situazione alla fine della precedente legislatura (fatta eccezione, come si vedrà, per l’integrazione alla misura B1 e per il lavoro di cura). Tali finanziamenti passeranno a 94,2 milioni nel 2019 e 89,8 nel 2020.

Tab.2 – I fondi regionali per il welfare

 assestato 2017 assestato 2018
2018 2019 2020
Settore famiglia
 Lavoro di cura assistenti familiari                700.000                  1.500.000                   1.500.000                  1.500.000
 Interventi negli istituti penitenziari                  1.000.000                   1.000.000                  1.000.000
 interventi a favore delle famiglie per iniziative sperimentali          27.327.000                14.640.155                 10.999.000                11.100.000
 sostengo            1.800.000                  1.800.000                   1.800.000                  1.800.000
 conciliazione            1.000.000                  1.000.000                   1.000.000                  1.000.000
 strumenti tecnologicamente avanzati            2.000.000                  2.000.000                   2.000.000                  2.000.000
Settore politiche sociali/disabilità
Programma 2 /disabilità                350.000                  6.280.000                   8.000.000                  7.000.000
di cui interventi sperimentali per le famiglie                    4.600.000                   6.600.000                 6.600.000
inclusione scolastica disabili            4.500.000                  9.000.000                   9.000.000                  9.000.000
Fondo sociale regionale          54.000.000                54.000.000                 54.000.000                54.000.000
Settore istruzione/formazione
Por-fse inclusione sociale famiglie ue            1.500.000                17.740.641                 16.372.197                  4.875.708
stato            1.050.000                12.418.448                 11.460.538                  3.412.995
regione                450.000                  5.322.193                   4.911.659                  1.463.942
Totale fondi regionali per il sociale          92.127.000                96.542.348                 94.210.659                89.863.942
Settore welfare
F. Sociosanitario per i non autosufficienti    1.658.718.000          1.658.718.000           1.658.718.000          1.658.718.000
F.sociosanitario per la famiglia          53.282.000                53.282.000                 53.282.000                53.282.000
Totale fondi regionali per il sociosanitario    1.712.000.000          1.712.000.000           1.712.000.000          1.712.000.000
Sociale+sociosanitario    1.804.127.000          1.808.542.348           1.806.210.659          1.801.863.942

Ns ricostruzione su Decr. 11645 del 6/8/2018 e Decr. 9827 del 4/8/2017

 

La combinazione tra le politiche di finanziamento nazionali e le scelte locali

Le risorse per i nidi

Come premesso, dal 2017 le regioni possono contare, per i servizi socioeducativi, su un apposito finanziamento connesso alla “buona scuola”. La preintesa tra le regioni ha assegnato alla Lombardia circa 40 milioni per il 2018, che sono stati ripartiti negli scorsi giorni tra i comuni con DGR 643/2018. La particolarità di questo riparto è, innanzi tutto quella di essere gestito nell’ambito delle politiche di istruzione e non più direttamente in quello delle politiche sociali. I fondi sono affidati ai comuni o alle associazioni di Comuni e, al momento, non sembra essere presente uno specifico riferimento alla relazione tra queste politiche e la programmazione di zona.

I criteri di riparto privilegiano le zone con un’offerta maggiormente consolidata: solo il 30% viene assegnato in base alla popolazione, mentre il restante 70% in base ai posti per la prima infanzia presenti in ogni zona, agli iscritti nelle scuole per l’infanzia pubbliche e private e agli iscritti nelle sezioni primavera. Non sembra esserci, dunque, un preciso intento di potenziare le aree con minori possibilità di accesso a questi servizi.

Si richiama la necessità che tali risorse siano aggiuntive e non sostitutive a quelle degli interventi già messi in campo dai comuni, anche se di fatto non sono individuati specifici meccanismi che evitino i rischi di “spiazzamento”, ovvero di riduzione dello sforzo finanziario già sostenuto oggi dai territori. Tra gli altri obiettivi della DGR 643/2018 c’è anche quello dell’abbattimento delle compartecipazioni delle famiglie, target perseguito anche dall’altra azione regionale “Nidi gratis”. Se in fase di avvio tale intervento era stato sostenuto con risorse regionali e avanzi di fondi nazionali, per il futuro la principale fonte di finanziamento è rappresentata dal POR-FSE: ad esempio nel 2018 sono stanziati 35,4 milioni  (di cui l’85% a carico dell’UE e dello Stato); il cofinanziamento regionale del POR-FSE è comunque passato da circa mezzo milione del 2017 ai 5,3 milioni del 2018. Di recente, per fronteggiare le crescenti domande, il finanziamento è stato integrato con ulteriori 3 milioni gestiti dall’assessorato alla famiglia “a favore delle famiglie per iniziative sperimentali” (DGR 645/2018).

Gli interventi sui servizi educativi per la prima infanzia si trovano così a scavalco tra tre diversi settori e politiche regionali (formazione, programmazione di zona, famiglia).

Le risorse per la lotta alla povertà

In merito alla lotta alla povertà è stato recentemente approvato con DGR 662/2018 il piano lombardo) «Linee di sviluppo delle politiche regionali di prevenzione e contrasto alla povertà 2018-2020). Si tratta di un’azione propedeutica al riparto dei fondi nazionali destinati al potenziamento dei servizi territoriali. Per la Lombardia la preintesa tra le regioni definisce un finanziamento della “quota servizi” pari a 31,7 milioni, cui si aggiungono 5,8 milioni di fondi europei del Pon[3] per il periodo 2017-2019 e ulteriori fondi per interventi e servizi per persone in povertà estrema e senza dimora (3,3 milioni per il comune di Milano e 1,2 milioni per la Lombardia); sono previsti infine fondi per iniziative sperimentali per minori che, al compimento della maggiore età, vivano fuori dalla famiglia di origine (600.000€), al fine di completare il percorso verso l’autonomia.

Non sembrano al momento previste integrazioni regionali al finanziamento nazionale per i territori.

Le risorse per la disabilità/non autosufficienza

Storicamente gli interventi regionali socio-assistenziali per tale bisogno venivano finanziati dal FNNA e dal fondo “Dopo di noi”. Di quest’ultimo si conosce già il riparto 2018: alla Lombardia saranno destinati 8,6 ml (rispetto ai 6,4 del 2017 e ai 15 del 2016).

Per il FNNA è stato annunciato, già dallo scorso anno, a livello nazionale un percorso di ridefinizione dei criteri di riparto tra le regioni in funzione dell’effettiva numerosità dei disabili gravissimi. E’ proprio dei giorni scorsi la notizia dell’ipotesi di riparto nazionale che vede assegnati alla Lombardia 70,9 milioni, definiti secondo criteri al momento ancora non bene precisati[4], ma non così diversi da quelli utilizzati storicamente (ad esempio la quota della Lombardia era 15,79% nel 2017 e nel 2018 diventa 15,87%) e una riconferma della finalizzazione di almeno il 50% per le gravissime disabilità. In ogni caso, il finanziamento previsto nel riparto 2018 sarà inferiore a quello 2017, quando, oltre al concorso dello Stato per 69,6 milioni era prevista, secondo gli accordi in sede di Conferenza Stato-Regioni un’integrazione regionale che per la Lombardia consisteva in 9,1 milioni.

Ciò che emerge dai recenti provvedimenti regionali in materia, sono gli evidenti problemi di sostenibilità degli assegni B1, dato l’aumento della numerosità dei beneficiari a seguito dell’allargamento dei criteri di eleggibilità (in particolare l’inclusione delle demenze, delle gravi compromissioni motorie e delle persone affette dai disturbi comportamentali, si veda DGR 7856/2018). Ciò ha reso necessario integrare le risorse destinate a questo programma – si ricorda che di fatto le risorse 2017 vengono utilizzate nell’anno successivo, dal momento che i riparti arrivano solo a fine anno – con uno stanziamento di risorse autonome (4,6 milioni[5]) per garantire la continuità degli interventi e finanziare le domande ritenute ammissibili ma in lista d’attesa (DGR 454/2018).

Il budget per le politiche sociali regionali a favore di questo target prevede ulteriori risorse per i servizi accessori all’istruzione: 9 milioni per l’inclusione scolastica degli studenti disabili (9 milioni), presumibilmente finanziate dall’apposito fondo statale per le spese relative all’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali (il riparto 2018 prevede 12,5 milioni per la Lombardia).

Le risorse per la famiglia

La maggior parte delle azioni vede la riconferma degli stanziamenti regionali 2017, con l’unica eccezione quella del potenziamento del finanziamento per gli interventi del lavoro di cura degli assistenti familiari (fondo raddoppiato rispetto al 2017 ).

Il fondo per le azioni sperimentali è dimezzato rispetto all’anno precedente, presumibilmente perché si è preferito destinare le risorse regionali per Nidi Gratis al cofinanziamento del Por-Fse. Una parte del fondo è stata comunque utilizzata per sostenere Nidi Gratis (Dgr 645/2018), mentre si ipotizza che il resto sarà destinato alla copertura del bonus Bebè.

Oltre al finanziamento regionale, si potrà contare sul Fondo Statale per la Famiglia (circa 600.000 € per la Lombardia); secondo le prime anticipazioni rilasciate dai rappresentanti della Conferenza delle Regioni, i fondi statali “saranno integrati almeno nella misura del 20% da risorse regionali e serviranno a finanziare interventi che serviranno a potenziare i centri per la famiglia e i consultori familiari”.

Si ricorda infine che altre risorse arriveranno dal Fondo Statale per il contrasto della violenza di genere (3,8 milioni la disponibilità per il 2018).

Le risorse per gli interventi trasversali

Le prime anticipazioni sul riparto 2018 del FNPS[6], confermano che saranno mantenuti gli stessi pesi del 2017 (la percentuale attribuita alle varie regioni), tuttavia l’assegnazione complessiva ai territori – per ragioni ancora non precisate – sarà ridotta di 10 milioni su base nazionale (da 276 a 266 milioni). Ciò significa che l’assegnazione alla Lombardia passerà dai 39,9 milioni del 2017 ai 38,4 del 2018. Nel 2017 il FNPS era stato alimentato, di fatto, con le risorse del fondo povertà e, nel decreto di riparto, si auspicava un’allocazione in via preferenziale per questo bisogno. Dalle notizie diffuse negli scorsi giorni, sembrerebbe che il riparto del FNPS accompagnerà l’adozione del Piano Nazionale Sociale 2018-2020 e che, in fase di primo avvio, sarà lasciata una certa libertà nell’utilizzo delle risorse (ci sarà un’indicazione dell’impiego per non più del 60% per interventi e servizi sociali e almeno il 40% per interventi e servizi dell’area dell’infanzia e adolescenza). In ogni caso, per notizie più certe, è bene aspettare la diffusione del testo del provvedimento di riparto.

Quanto al Fondo Sociale Regionale, le manovre estive hanno riconfermato il livello di finanziamento a quota 54 milioni, in continuità con i due esercizi precedenti (il trend di lungo periodo è invece in riduzione). La novità del riparto 2018 (DGR 501/2018) riguarda la formula di allocazione delle risorse tra gli ambiti: da più di 10 anni era stata annunciata la necessità di rivedere il metodo storico (50% su quota capitaria e 50% sulla spesa storica) con un percorso che gradualmente avrebbe dovuto dare maggior peso alla quota capitaria (presumibilmente perché indicativa del livello di bisogno) e favorire un riequilibrio tra i territori. Per il 2018 è stato introdotto, in via sperimentale, un metodo che riconferma il peso della quota capitaria (50%), collegando la restante quota ad alcuni elementi storici del livello di dell’offerta dei territori (posti nelle strutture sociali, numero di unità di offerta sociali finanziate con il fondo, numero di utenti del SAD) e al numero di minori in affido. La portata della modifica metodologica è comunque stemperata da un meccanismo che garantisce che, rispetto alla formula precedente, possano verificarsi scostamenti massimi del 5%.

 

[1] Nella tabella 2 sono inclusi nella riga relativa al “programma disabili”.

[2] Sono stati inclusi anche i 9 milioni di risorse per l’inclusione scolastica degli studenti disabili, per i quali, non è chiara la fonte di finanziamento. E’ probabile, comunque, che non si tratti di spese a carico della regione, proprio perché vi è un apposito fondo nazionale destinato a questo scopo.

[3] Riferito ai soli ambiti di cui all’avviso pubblico n. 3 del 2016 adottato con decreto direttoriale n. 229 del 3 agosto 2016

[4]I criteri utilizzati per il riparto si fondano sulla domanda potenziale di servizi per la non autosufficienza

http://www.regioni.it/newsletter/n-3485/del-31-10-2018/welfare-bonaccini-in-arrivo-per-le-regioni-piu-di-723-milioni-18865/?utm_source=emailcampaign3732&utm_medium=phpList&utm_content=HTMLemail&utm_campaign=Regioni.it+n.+3485+-+mercoled%C3%AC+31+ottobre+2

[5] Dalla Dgr 454 e dal Decr. 11645 del 6/8/2018  si apprende che il finanziamento è a carico del capitolo “AZIONI A SOSTEGNO DEGLI INTERVENTI PER LE POLITICHE SOCIALI A FAVORE DELLE PERSONE CON DISABILITA’/NON AUTOSUFFICIENZA E DELLE LORO famiglie per progetti sperimentali”.

[6] http://www.regioni.it/newsletter/n-3485/del-31-10-2018/welfare-bonaccini-in-arrivo-per-le-regioni-piu-di-723-milioni-18865/?utm_source=emailcampaign3732&utm_medium=phpList&utm_content=HTMLemail&utm_campaign=Regioni.it+n.+3485+-+mercoled%C3%AC+31+ottobre+2018