Premessa

La sesta edizione dei piani di zona lombardi sta vedendo un percorso di attuazione piuttosto articolato. Ricordiamo che nel corso del precedente triennio è stata emanata la legge di riforma del sistema sociosanitario, l.r.23/2015, che ha modificato il riferimento normativo per gli ambiti distrettuali, indicando il vincolo degli 80.000 abitanti, elevato a 120.000 nelle aree ad alta densità abitativa e ridotto a 25.000 per le aree montane e a scarsa densità abitativa. La nuova norma ha pertanto introdotto il tema dell’azzonamento per quegli ambiti che si trovano sotto tali soglie e una prospettiva, per la nostra regione, di complessiva riduzione del numero dei Piani di zona ai sensi della l.328/00.

Le linee guida 2018-2020 siglate dalla dgr 7631/2017  hanno assunto dunque tale prospettiva e hanno posto l’azzonamento come primo obiettivo per il nuovo triennio, connettendovi, come già accaduto in passato,  l’incentivo di una quota premiale del Fondo Nazionale Politiche Sociali, decrescente in base ai tempi del suo raggiungimento: 30.000 euro agli ambiti distrettuali che attuano il nuovo accordo di programma entro 6 mesi, ovvero giugno 2018; 15.000 a quelli che raggiungono l’obiettivo entro l’anno, ovvero dicembre 2018; 10.000 a chi lo raggiunge entro due anni, dicembre 2019; ovviamente nessuna premialità a chi arriva all’obiettivo dopo il biennio.

Le linee guida non si sono però riferite unicamente all’articolo 7 bis della l.r.23 e ai nuovi parametri sugli abitanti, ma hanno indicato le prospettive di azzonamento disegnate dai POAS delle nuove ATS, i Piani organizzativi aziendali strategici. I documenti programmatici delle ATS, seguiti alla l.r.23, hanno infatti declinato ipotesi più specifiche di riaggregazione degli ambiti sociali. E’ sulla base di quanto contenuto in tali atti che le linee guida hanno proposto, entro il 2020, l’orientamento verso la riduzione del numero degli ambiti passando dai 98 precedenti ai futuribili 61.

Va ricordato però che, a seguito dell’approvazione delle linee guida, ci sono state alcune reazioni pubbliche (la più nota quella della Conferenza dei Sindaci di Bergamo) e diverse comunicazioni fatte pervenire alla Regione. Ne è seguita una nota da parte dell’ex direttore generale Favini in cui vengono fornite precisazioni cruciali: primo, che la ridefinizione dei confini declinata nei POAS è “da intendersi come riferimento/indicazione propositiva […] necessitante di eventuale aggiornamento specie in questa fase di prima definizione”; secondo, che i parametri di riferimento per l’eventuale nuova zonizzazione “non sono definiti nei POAS ma dalle l.r. 23 all’articolo 7) bis” e , terzo, che “non possono accedere alla quota premiale i comuni che mantengono la precedente suddivisione per ambiti territoriali ex legge 3/2008 qualora già non rispettino i parametri e i criteri definiti dall’articolo 7 bis della l.r.23”.

Quale è la situazione attuale?

Alla prima scadenza prevista dalla dgr regionale, il 30 giugno scorso, sono andati ad approvazione 48 ex ambiti e siglati accordi di programma per 46 nuovi piani di zona. Di questi 46, solo uno ha proceduto nella direzione di un nuovo azzonamento. Si stratta del nuovo ambito della Lomellina, che aggrega tre precedenti piani – Vigevano, Mortara e Sannazzaro – due dei quali non avrebbero rispettato il vincolo sugli abitanti posto dalla l.r.23.

I restanti 45 sono di fatto ambiti immutati nei confini rispetto alle precedenti programmazioni. La maggior parte di questi lo è in coerenza con le previsioni dei POAS, che non avevano apportato modifiche al perimetro dell’ambito (es. ambiti dell’ATS di Brescia, gli ambiti di Crema, Lodi, Corsico, Mantova). Una parte di questi ha invece scelto di non adeguarsi alle previsioni dei POAS vedendo però rispettato il vincolo cogente della l.r. 23. Questo è quanto accaduto per gli ambiti dell’ATS della Brianza (7 su 8 ad esclusione di Vimercate non ancora andato ad approvazione) e parte degli ambiti dell’ATS di Bergamo e dell’Insubria.

C’è però un’ultima categoria, ovvero quella di ambiti che sono andati ad approvazione dell’accordo sui vecchi confini pur non rispettando il vincolo normativo ovvero trovandosi sotto, talvolta di poco, al limite degli 80.000 abitanti. Solo alcuni potranno avvalersi della soglia dei 25.000 abitanti potendo riferirsi alla presenza di un territorio montano. Per qualcuno si porrà, invece, il tema di capire cosa fare, non solo in riferimento alla premialità, ma alla stessa legittimità dell’ambito stesso.

Cosa ostacola l’azzonamento?

La presenza di ambiti che non hanno aderito, almeno in prima battuta, alle previsioni dei POAS pone alcuni interrogativi circa le difficoltà che evidentemente incontra la prospettiva dell’azzonamento. Al netto delle possibili riflessioni su un certo “campanilismo” e sulla frammentazione territoriale che connota il territorio regionale, vorremmo soffermarci sugli aspetti di rilievo tecnico che abbiamo riscontrato dal confronto con alcuni ambiti.

Ricordiamo che per molti contesti la prospettiva di una programmazione sovra-ambito (intesa come indicazioni programmatiche declinate nel documento triennale del Piano di zona) è già cosa consolidata da tempo. Gli ambiti della provincia di Lecco, Monza e Bergamo, ad esempio, da almeno tre edizioni del Piano di zona redigono documenti di programmazione con un’ampia parte congiunta. E allora la vera criticità non è legata alla definizione di un documento programmatico comune, quanto alle implicazioni che l’azzonamento ha sull’assetto di governance e sull’impianto organizzativo dell’ambito, prime tra tutte l’organo politico – l’assemblea dei sindaci – che si amplia in modo significativo (raddoppia come minimo il numero dei comuni, talvolta triplica) e la definizione di un unico ente capofila, che deve svolgere funzioni di referenza per un bacino di comuni molto più ampio, in molto più casi decisamente oltre il limite degli 80.000 abitanti (si veda un precedente articolo).

Ma le ragioni di merito che abbiamo riscontrato sono anche altre e riguardano innanzitutto la necessità di un tempo di studio e valutazione approfondita della prospettiva di azzonamento, che sino alle linee guida non è stata quasi mai posta in seria considerazione da parte dei Comuni. Anche laddove le Assemblee dei Sindaci si sono espresse – in fase di declinazione dei POAS – in modo favorevole all’unione tra ambiti, questa adesione raramente ha poggiato su analisi approfondite, anche sotto il profilo tecnico. Sarà interessante da questo punto di vista osservare cosa accadrà per i 50 ambiti rimanenti, che hanno avuto e avranno a disposizione un tempo maggiore.

Emergono però anche altre riflessioni, che evidenziano la diversità dei contesti territoriali, sotto vari punti di vista. La presenza di scelte programmatorie non sempre convergenti. Un esempio per tutti sono i criteri di riparto del Fondo Sociale Regionale e le scelte sulle unità di offerta da sostenere. Ci sono territori ad esempio che da tempo non sostengono il SAD, in ragione del finanziamento ricevuto dal Fondo Nazionale per la Non Autosufficienza, mentre altri che continuano a finanziarlo in modo significativo. Ci sono ambiti, poi, che hanno scelto di finanziare “altri interventi” entro la misura del 10% prevista dalla dgr regionale, ambiti invece che questa opzione non la considerano o finanziano servizi differenti.

O ancora, ostacoli sul tema dell’equità territoriale. L’omogeneità dei criteri d’accesso e l’armonizzazione tra le diverse regolamentazioni dei comuni spesso è un risultato recentissimo per i territori, a cui si è arrivati non senza difficoltà. Regolamenti omogenei a livello di singolo ambito, sia in materia di accesso che – talvolta – di tariffazione, non significa omogeneità tra ambiti diversi. L’azzonamento ripropone dunque una partita molto complessa, i cui risultati acquisiti sono frutto di accordi recenti, raggiunti con fatica, e dunque da consolidare nella loro attuazione. Difficoltà analoghe si riscontrano anche in riferimento alle strumentazioni (es. cartella sociale informatizzata).

Infine, sebbene l’azzonamento abbia valore per la dimensione programmatoria, sono spesso anche le scelte gestionali a rappresentare un ostacolo all’attuazione di questa prospettiva.  Non solo la presenza o meno di un ente strumentale dei comuni per la gestione associata, ma soprattutto gli stessi modelli gestionali che si sono via via costruiti e che possono divergere a seconda di quanto sia privilegiata ad esempio la gestione diretta o mediante accreditamento o, viceversa, il ricorso all’esternalizzazione mediante appalto.

Sono tanti i livelli e le implicazioni che mette in capo il tema dell’azzonamento, e da questa prima tornata di approvazione dei piani sembra emergere una complessità forse maggiore rispetto a quanto abbia ipotizzato il legislatore.

Conclusioni

Ci apprestiamo alla seconda dead line prevista dalle linee guida per accedere alla premialità, datata a fine dicembre.  A breve avremo quindi altri dati su quanti ambiti andranno ad approvazione e in che forma. Se vi saranno adesioni alla prospettiva di azzonamento sarà possibile tentare un approfondimento che metta in luce anche quali sono i fattoti che, al contrario, sostengono tale scelta e completare l’analisi che qui si è proposta.

Nel frattempo saranno da osservare le scelte che farà Regione, in riferimento alla partita e agli ambiti che non rispettano il vincolo normativo della l.r.23. Non va dimenticato che le linee guida sono state uno degli ultimi atti del precedente esecutivo, si andrà in continuità o qualcosa cambierà con la guida dell’Assessore Bolognini?