Nelle ultime settimane sono comparsi due particolari elementi di novità nel panorama della spesa per il welfare locale:

  • è stato pubblicato il decreto di riparto del FNPS 2018 (decreto 26 novembre 2018 del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, si veda allegato), che contiene, oltretutto, l’adozione del Piano Sociale Nazionale 2018-2020;
  • l’Istat ha rilasciato le prime anticipazioni della rilevazione più importante di questo settore (ovvero quella sui servizi e interventi sociali dei comuni gestiti in forma singola o associata), comunicando i risultati preliminari per il 2016.

Cercheremo di fare il quadro delle novità di maggior rilievo, con una particolare attenzione all’impatto sulla Lombardia.

 

Perché un Piano Sociale Nazionale? La fotografia dell’esistente

L’adozione del Piano Sociale Nazionale era stata preannunciata nell’ambito del Dlgs 147/2017; questo strumento era addirittura previsto dalla L. 328/200  ma, di fatto, non è mai stato adottato  dopo il 2001, a causa dell’instabilità dei finanziamenti. Il Piano avrebbe infatti dovuto essere lo strumento per costruire i livelli essenziali delle prestazioni sociali, una cornice di diritti soggettivi da assicurare in tutto il Paese che necessitavano di disponibilità di finanziamenti strutturali. Invece, il destino del FNPS è rimasto a lungo in balia alle contingenze annuali. Oggi, da un punto di vista giuridico, ci sono maggiori garanzie di continuità del finanziamento per il futuro sia per il FNPS che per gli altri fondi e, per questo, si è tornati a parlare di Piano.
Il risultato dell’assenza per un periodo così lungo di uno strumento di coordinamento nazionale è l’estrema variabilità degli interventi regionali misurati in termini di spesa. Il piano richiama innanzi tutto la nota eterogeneità della spesa sociale dei comuni tra le ripartizioni geografiche e le regioni.

Va precisato che a seguito della normativa sulla cosiddetta “buona scuola”, i servizi socioeducativi per la prima infanzia sono afferiti al mondo dell’istruzione e, pertanto, nel Piano vengono ridefiniti i confini degli interventi sociali al netto di questa componente. Anche i confronti numerici riportati nel Piano si riferiscono ai “servizi sociali veri e propri”, senza gli asili nido e i servizi integrativi, aggiornati al 2015.
Nella classifica nazionale (grafico a pag. 14 del decreto) la Lombardia presenta un livello di impegno dei comuni al 2015 medio-alto rispetto alle altre regioni a statuto ordinario, superata solo da Liguria e Emilia Romagna (evidenze confermate dalla rilevazione Istat 2016 di cui si tratterà in calce).

Oltre ad evidenziare la variabilità tra le regioni, il Piano ha tentato di misurare la variabilità infraregionale sulla base dei dati Istat sulla spesa sociale per ambito, cercando di capire:

  • quali regioni presentano maggiori squilibri interni;
  • se ci sono ambiti con valori particolarmente anomali rispetto al resto della regione (pag. 17 del decreto).

In generale, in tutto il Paese, risulta che le città più grandi presentano valori decisamente elevati rispetto al resto del panorama regionale: tale fenomeno è particolarmente evidente in Lombardia, dove il 50% degli ambiti spende tra i 71 e i 103 eur (rispettivamente primo e terzo quartile), mentre Milano raggiunge quasi i 160€. Un valore ulteriormente anomalo è quello di Campione d’Italia (255€), giustificabile dalla peculiare collocazione geografica.
Generalmente, all’interno delle varie regioni, la misura di sintesi della variabilità (rapporto tra il decimo e il novantesimo percentile) è pari a 2, un dato che trova conferma anche in Lombardia: gli squilibri interni in questa regione sembrano in linea con la media nazionale (grafico a destra di pag. 17 del decreto). Le regioni con i maggiori divari risultano la Valle d’Aosta, la Calabria, la Campania. Tra le regioni a statuto ordinario del Centro Nord la situazione interna più omogenea è quella del Piemonte, mentre una variabilità particolarmente accentuata si riscontra in Emilia-Romagna.
In ogni caso, è utile riportare la fotografia regionale al 2015: gli ambiti si differenziano con diverse colorazioni che corrispondono ai vari quartili[1], (per i nomi degli ambiti si veda la tab. 1 allegata).

Ns elaborazione su dati Istat,  2015

Il Piano del Ministero ha esplorato anche la finalizzazione delle risorse del FNPS. Ormai da qualche anno è in uso un sistema di classificazione dei servizi sociali articolato in macro livelli di servizio, a loro volta declinati in obiettivi di servizio. Gli interventi sono ulteriormente classificati secondo tre macro target di bisogno ( infanzia/adolescenza/responsabilità familiari, disabilità/non autosufficienza, povertà/esclusione sociale), dando vita ad una matrice servizi/bisogni (si veda tab. a pag 18 del decreto). Fino ad oggi le regioni erano chiamate a presentare preventivamente al Ministero un piano di utilizzo delle risorse del FNPS basato su questa matrice, definendo autonomamente l’allocazione delle risorse senza particolari vincoli.
Ad esempio si apprende che nel 2017, a livello nazionale (figure a pag. 19 del decreto) le regioni hanno programmato in media il 40% del fondo a favore delle politiche per l’infanzia e le responsabilità familiari, circa il 25% per la non autosufficienza e il 35% per la povertà e l’esclusione sociale. Quanto alle diverse tipologie di servizi, nel 2017, in media, risulta che la quota maggiore sia stata orientata alle misure di inclusione sociale/sostegno al reddito. In ogni caso, risulta una variabilità abbastanza pronunciata tra le scelte delle regioni di destinazione delle risorse tra tipologie  di servizi/bisogni che, a detta del Ministero, ha comportato prudenza nell’introdurre vincoli alla finalizzazione.

 

Quali novità comporterà dunque il Piano?

Innanzi tutto, saranno recepiti i nuovi assetti istituzionali nazionali, in particolare l’afferenza dei servizi socioeducativi all’alveo dell’istruzione 0-6 anni. Ciò significa che dal secondo anno di applicazione del nuovo piano (2019) non sarà più possibile usare il Fnps per i servizi socioeducativi e innovativi per la prima infanzia.
Il secondo vincolo riguarda la quota (40%) da riservare agli interventi nell’area dell’infanzia e dell’adolescenza, un settore individuato “per esclusione”, dal momento che gli altri due target beneficiano di finanziamenti specifici, secondo il seguente modello:

FNPS FNNA F.POVERTA’[2]
Infanzia, adolescenza e responsabilità familiari Almeno il 40%
Disabilità e non autosufficienza Massimo 60% x
Povertà ed esclusione sociale x
Interventi trasversali

 

Questa riserva del 40% a favore delle politiche per l’infanzia e l’adolescenza mira, secondo il Piano, a costruire un comune denominatore tra gli interventi delle regioni; essa dovrebbe consentire il proseguimento e la messa a regime quanto sperimentato con il programma P.I.P.P.I. La quota individuata dal Piano corrisponde all’attuale media nazionale.
Fino ad oggi in Lombardia non esistevano vincoli di destinazione del FNPS specifici per i vari target. Non è altresì noto quale fosse l’effettivo impiego degli ambiti tra i singoli bisogni[3]. Una proxy del riparto delle risorse tra i vari bisogni/interventi è desumibile dai dati sulla spesa sociale Istat 2015[4]: oggi la quota assorbita da famiglia/minori si attesta sul 30% (soltanto 12 ambiti raggiungono il 40%).
Si ricorda che in questa regione, rispetto al resto del Paese, alcune voci incidono maggiormente (ad esempio l’assistenza residenziale, i centri diurni, il sostegno socio-educativo scolastico, si veda tab. 1 del seguente contributo).

Uno sguardo infine ai criteri di riparto: il FNPS oggi è attribuito alle regioni sulla base di quote congelate ormai da più di un decennio[5]. Un aspetto che meriterebbe affinamenti per modulare le quote in base all’effettivo fabbisogno territoriale. Il piano sotto questo profilo è estremamente prudente, confermando lo status quo e rimandando l’affinamento alla avvenuta implementazione del sistema informativo unitario dei servizi sociali.
Alla Lombardia saranno assegnati per il 2018 circa 38,4 milioni (a titolo di confronto nel 2017 ne erano stati attribuiti 39.855.009,8, di cui una quota pari a 9,3 ml finanziata dal fondo povertà).

Uno degli aspetti non affrontati dal Piano è se, e in quale misura, sia previsto un contributo aggiuntivo delle regioni rispetto al finanziamento nazionale. In questo settore è abbastanza chiara la competenza organizzativa delle regioni, mentre, nell’ambito dei processi sul regionalismo/federalismo, resta indefinito quale sia il ruolo di questi soggetti in qualità di finanziatori del proprio territorio (l’impegno di risorse autonome per finanziare i fondi sociali regionali). Purtroppo il Piano, non solo non definisce l’impegno che ci si aspetta dalle regioni, ma non fornisce nemmeno evidenze a tale riguardo;  i precedenti rapporti Ministeriali sul FNPS, invece, offrivano anche una fotografia dei finanziamenti aggiuntivi regionali.

 

Cosa sta cambiando nella spesa sociale dei comuni?

E’ stata recentemente rilasciata un’anticipazione della rilevazione Istat sulla spesa sociale dei comuni per il 2016. Le tabelle al momento diffuse consentono una lettura delle tendenze in atto a livello nazionale, con specifiche anche riguardo i singoli servizi/interventi: questo dettaglio informativo non è invece al momento disponibile per le regioni e, peraltro non sono ancora disponibili i dati per singolo ambito.
Si cercherà dunque di effettuare una lettura d’insieme dell’andamento della spesa sociale in Lombardia (inclusi i servizi socioeducativi al momento non scorporabili), con un confronto con le tendenze nazionali, rimandando un approfondimento di maggior dettaglio alla pubblicazione integrale dei dati rilevati dall’Istat.

Tra il 2015 e il 2016 in Lombardia la spesa ha conosciuto una discreta accelerazione (+6,9%), proseguendo la ripresa avviata dopo il 2014, l’anno in cui c’era stata una inversione di tendenza  dopo la crisi.
La crescita in Lombardia è stata superiore all’incremento registrato su base nazionale nell’ultimo anno (+2,1%).  Si presume che in tutto il Paese la crescita sia legata alla rimozione di alcuni vincoli alle dinamiche di spesa che avevano particolarmente frenato in precedenza gli investimenti in questo settore, in particolare il Patto di Stabilità: nel 2016 sono state modificati alcuni dei vincoli che in passato avevano comportato restrizioni alla spesa dei comuni[6]; la spesa sociale era risultata particolarmente sensibile a questi freni.

A livello pro-capite nella regione si è passati da una spesa sociale del 2015 di 122€ a una di 130 del 2016, portando la regione ad un livello tra i più sostenuti rispetto alle regioni ordinarie: nel 2016 la Lombardia risulta superata solo dall’Emilia Romagna (160€) e dalla Liguria (133€).
Dalle prime anticipazioni risulta che la crescita della spesa a carico dei comuni non ha interessato tutte le tipologie di bisogno (Fig. 2);  in particolare nell’area della non autosufficienza risulta un andamento opposto tra l’area anziani, in continua decrescita da diversi anni (-11,3% tra il 2012 e il 2016, di cui, solo nell’ultimo anno, -11,3%) e l’area dei disabili, che invece ha tenuto negli anni di crisi e ha continuato a rafforzarsi anche in epoca più recente (+6,6% nel 2016). Gli interventi a favore della povertà/inclusione sociale sono in leggera crescita (+1,6%), mentre la categoria che si rafforza di più in assoluto è quella delle famiglie/minori (+12,6%).
A cosa si deve questa rapida accelerazione, molto più pronunciata delle tendenze nazionali (a livello di intero Paese la crescita è del 3%)? Va premesso che le tipologie di servizi che, in area famiglia/minori, avevano un peso più rilevante nel 2015 in Lombardia sono gli asili nido (circa 160 milioni  sui 490 dedicati a questo target) e i contributi per l’integrazione delle rette nelle strutture residenziali (95 milioni).
Tra le politiche regionali che potrebbero aver contribuito alla rilevante crescita della spesa per i minori a carico dei comuni:

  • la revisione con della Misura per i minori vittime di abuso/violenza/maltrattamento, (Dgr 5342/2016) nel senso di condizioni più stringenti per l’accesso e la remunerazione a carico del Fondo sanitario.
  • l’entrata a regime di “Nidi Gratis”. Va precisato che nel 2016 in Lombardia sono discretamente diminuite le compartecipazioni a carico degli utenti per i servizi sociali (-3%); storicamente la tipologia di servizi da cui i comuni lombardi ricevono maggiori entrate dalle famiglie è proprio quella dei nidi, ed è probabile, dunque, che Nidi Gratis abbia contribuito all’abbattimento delle compartecipazioni. Allo stesso tempo, però, il saldo netto dei comuni tra spese e entrate per i minori è aumentato, con maggiori oneri a loro carico. Non è possibile, al momento, spiegare se ciò dipenda da un aumento del livello di erogazione dei servizi (non sono ancora disponibili i dati sul numero di bambini presi in carico) oppure da questioni legate all’anno di contabilizzazione dei rimborsi (i comuni hanno anticipato costi rimborsati nell’esercizio successivo?). Si auspica che, dopo la pubblicazione analitica dei risultati dell’Indagine Istat 2016, si possa interpretare il fenomeno con maggiore certezza.

Uno sguardo infine agli aspetti organizzativi dei servizi:  la distribuzione della spesa per tipologia di ente gestore (Fig. 3) evidenzia che nel 2016 l’86% della spesa sociale è stata sostenuta dai singoli municipi, il 7,3% in forma associata dagli ambiti e il 9,8% da altre forme associazionistiche (comunità montane, consorzi, unioni di comuni ecc). Nell’ultimo quinquennio risultava in corso un aumento della quota gestita in forma associata, un processo che nel 2016 sembra essersi arrestato.
Da notare che nella rilevazione non risulta spesa sociale gestita dalle ASL (ATS) lombarde: un dato che non corrisponde alla realtà, dal momento che alcuni interventi sociali sono erogati direttamente dalle ATS (si pensi ad esempio ai buoni erogati dalle ATS alle famiglie a titolo di misura B1: pur configurandosi come spesa sociale, oltretutto finanziata dal FNNA, non vengono segnalati dalle ATS all’Istat). La mancata rilevazione nell’ambito del perimetro della spesa sociale degli enti territoriali della Lombardia di cifre non trascurabili (nel 2016, ai sensi della DGR 4249/2015 sono stati trasferiti alle ATS 30,3 milioni a titolo di B1) è senza dubbio anomala e distorsiva rispetto alle possibilità di confronto con le altre regioni.

 

 


[1] Nella quinta classe sono compresi gli “outliers”, ossia gli ambiti con valori particolarmente anomali rispetto al resto del panorama regionale (un distanza superiore a 1,5 della differenza interquantile).
[2] Il piano ricorda che il fondo povertà mira a rafforzare i punti di accesso in un’ottica trasversale e che il potenziamento del servizio sociale professionale deve favorire tutte le aree di utenza
[3] Il piano trasmesso dalla Regione al Ministero non è consultabile
[4] Si fa riferimento alla “spesa sociale dei comuni vera e propria” (ovvero della spesa al netto degli asili e dei servizi innovativi per l’infanzia)
[5] L’unica variazione sostanziale è consistita nell’aver escluso dal riparto Trento e Bolzano, in ragione della particolare autonomia
[6] Dal 2016 si richiede ai comuni di raggiungere un unico saldo non negativo di competenza tra entrate e spese in luogo dei molteplici vincoli richiesti in precedenza.