Il sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita sino a sei anni

La legge 107/2015, meglio conosciuta come “Buona scuola”, nell’ambito del disegno di riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione, prevede l’istituzione del sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita sino a sei anni.

Il successivo decreto legislativo 65/2017 istituisce e definisce specificità e caratteristiche del sistema Integrato di educazione e istruzione, finalizzato a garantire “pari opportunità di educazione e di istruzione, di cura, di relazione e di gioco, superando diseguaglianze e barriere territoriali, economiche, etniche e culturali” alle bambine e ai bambini dalla nascita fino ai sei anni, “per sviluppare potenzialità di relazione, autonomia, creatività, apprendimento, in un adeguato contesto affettivo, ludico e cognitivo”.

Finalità del sistema integrato sono:

  • promuovere la continuità del percorso educativo e scolastico;
  • concorrere a ridurre gli svantaggi culturali, sociali e relazionali e favorisce l’inclusione di tutte le bambine e i bambini;
  • accogliere le bambine e i bambini con disabilità certificata;
  • rispettare e accogliere le diversità;
  • sostenere la primaria funzione educativa delle famiglie;
  • favorire la conciliazione tra i tempi e le tipologie di lavoro dei genitori e la cura dei bambini;
  • promuovere la qualità dell’offerta educativa.

Il Sistema integrato mira a integrare e a mettere a sistema nidi e micronidi, sezioni primavera, servizi integrativi (spazio gioco, centri per bambini e famiglie, servizi educativi in contesti familiari) e scuole dell’infanzia, attraverso il coinvolgimento degli enti locali (che gestiscono i servizi in forma diretta o indiretta), di enti pubblici e soggetti privati.

Le azioni prioritarie del Sistema integrato sono:

  • la costituzione di Poli per l’infanzia;
  • la definizione di un Piano di azione nazionale pluriennale per la promozione del Sistema integrato di educazione e di istruzione;
  • l’istituzione di una Commissione per il Sistema integrato di educazione e istruzione che dovrebbe avere anche il compito di definire le Linee pedagogiche per il Sistema integrato di educazione e istruzione.

Il Sistema Integrato 0/6 istituisce un Fondo nazionale per la triennalità 2017/2019, da utilizzarsi per la costruzioni di nuovi servizi e/o la ristrutturazioni di servizi esistenti, il sostegno delle spese di gestione dei servizi e la formazione continua del personale dei servizi.

Alcune criticità del sistema integrato

Il sistema integrato deve oggi fare i conti con alcune “criticità di sistema” non semplici da redimere:

  • i servizi per la prima infanzia comunali sono servizi che afferiscono alla spesa sociale dei comuni, mentre le scuole dell’infanzia pubbliche afferiscono alla spesa statale per l’istruzione: programmare in ottica di sistema integrato 0/6 dovendo fare riferimento a voci di spesa differenti e difficilmente integrabili costituisce un problema non irrilevante;
  • il sistema dei servizi nidi e scuole dell’infanzia vede una presenza importante anche del privato: oggi in Italia, il 37,1% dei bambini frequenta una scuola dell’infanzia paritaria, mentre in Lombardia la percentuale cresce al 55,8% (Fonte MIUR 2018). La rete degli enti gestori di servizi per l’infanzia e dei soggetti quindi coinvolti nell’attuazione del sistema integrato 0/6 è molto eterogenea: promuovere il sistema integrato significa costruire delle governance pedagogiche e gestionali che superino la frammentazione oggi esistente tanto nelle proposte pedagogiche, quanto nei sistemi organizzativi e nei sistemi di tariffazione;
  • il personale che lavora nei nidi e il personale che lavora nelle scuole dell’infanzia hanno percorsi formativi differenti (a chi lavora nei nidi è richiesta una laurea in scienze dell’educazione, a chi lavora nella scuola dell’infanzia è richiesta una laurea in scienze della formazione primaria): l’integrazione di competenze e la progettazione della continuità tra nidi e scuole dell’infanzia deve fare i conti oggi nei fatti, con una separazione e scissione tra sistemi professionali, organizzativi, formativi.

Le risorse per l’attuazione del sistema integrato 0/6: il Fondo nazionale e le risorse destinate a Regione Lombardia

Il decreto legislativo 65/2017 ha istituito anche il Fondo nazionale per l’attuazione del sistema integrato per la triennalità 2017/2019 pari a 672 mln di euro.

A livello nazionale, sono stati definiti i criteri per il riparto delle risorse: il 40% delle risorse è da destinarsi in proporzione alla fascia di popolazione compresa tra 0 e 6 anni, il 50% in proporzione alla percentuale di iscritti ai servizi educativi al 31 dicembre 2015 e il 10% in proporzione alla popolazione 3/6 anni non iscritta alla scuola dell’infanzia statale.

Regione Lombardia, con delibera 7404/2017, alla luce della significativa percentuale di alunni iscritti alle scuole dell’infanzia paritarie in regione, ha deciso di innalzare il criterio del 10% proporzionale alla popolazione 3/6 anni non iscritta alla scuola dell’infanzia statale al 15%.

Le risorse destinate a Regione Lombardia per le annualità 2017 e 2018 sono:

2017 2018 2019
Fondo nazionale sistema integrato 0/6 209 mln 224 mln 239 mln
Quota Regione Lombardia 40 mln 40 mln

 

Tanto per l’annualità 2017, quanto per l’annualità 2018, Regione Lombardia ha anche deliberato il riparto delle risorse per i singoli comuni, riparto al quale si rimanda per il singolo comune.

Di seguito, proponiamo un aggregato delle risorse destinate ai comuni capoluoghi di provincia.

2017 2018
Milano 7.621.056 7.537.827
Varese 366.734 372.769
Como 446.841 429.599
Lecco 272.134 265.546
Sondrio 79.141 79.306
Bergamo 576.451 543.871
Brescia 861.804 820.100
Lodi 182.938 167.061
Mantova 241.342 221.679
Monza 568.094 578.804
Pavia 346.304 340.636
Cremona 345.270 316.369

Le indicazioni di Regione Lombardia

Regione Lombardia, in un incontro di approfondimento tecnico tenuto il 6 dicembre 2018 (un po’ tardivamente rispetto ai fondi assegnati sull’annualità 2017), ha dato alcuni orientamenti circa la destinazione delle risorse per l’annualità 2018.

In particolare, in questa occasione ha specificato quali debbano essere le tipologie prioritarie di intervento:

  • il finanziamento dei servizi educativi per la prima infanzia – nidi e micronidi, nidi famiglia, sezioni primavera e servizi educativi integrativi – a parziale copertura dei costi di gestione per l’abbattimento delle rette
  • la stabilizzazione graduale delle sezioni primavera, di norma aggregate alle scuole dell’infanzia statali o paritarie o inserite nei Poli per l’infanzia;
  • il finanziamento delle scuole dell’infanzia non statali a parziale copertura dei costi di gestione e l’ampliamento della rete dei servizi tra zero e sei anni per l’abbattimento delle rette;

Sono anche ammessi ulteriori interventi quali:

  • interventi di formazione del personale educativo e docente;
  • interventi volti a sostenere azioni di incremento di flessibilità organizzativa e progetti per lo sviluppo dei poli dell’infanzia;
  • riqualificazione degli edifici scolastici di proprietà pubblica e promozione della costruzione di nuovi edifici finalizzate allo sviluppo di Poli innovativi per l’infanzia.

Di fatto, Regione Lombardia, non sembra aver dato indicazioni specifiche e cogenti, ma due orientamenti emergono più chiari degli altri:

  • il prioritario abbattimento delle rette, coerentemente con la Misura Nidi Gratis e con la scelta di Regione Lombardia di non intervenire sul sistema di offerta, ma sulla spesa delle famiglie;
  • il finanziamento prioritario delle scuole non statali, scelta ribadita e attuata anche con l’innalzamento del criterio del 10% proporzionale alla popolazione 3/6 anni non iscritta alla scuola dell’infanzia statale al 15%.

Interessante anche evidenziare come la stessa Regione intervenga con risorse importanti da considerarsi quale quote di cofinanziamento.

In particolare, sono richiamate le seguenti misure:

  • il decreto 7530/2018 con il quale Regione Lombardia assegna 9 mln di euro quali contributi a sostegno delle scuole dell’infanzia autonome non statali e non comunali per l’anno 2018;
  • la misura Nidi Gratis che per l’anno scolastico 2018/2019 ha stanziato 32 mln di euro per l’abbattimento delle rette che le famiglie pagano per la frequenza degli asili nido.

Snodi e questioni

Il sistema integrato, malgrado sia previsto formalmente dal 2015 e malgrado siano due anni che i comuni ricevono risorse importanti, sembra “entrare nel vivo” solo negli ultimi mesi. I territori sanno cercando di orientarsi, alcuni comuni o ambiti stanno realizzando seminari e incontri per mobilitare tutti gli attori coinvolgibili e individuare piste di lavoro, in attesa soprattutto, che la Regione assuma una regia più incisiva nella governance del sistema integrato che, ad oggi, sta procedendo a macchia di leopardo lasciando di fatto che ogni comune interpreti, come vuole o come può, il mandato stesso del sistema integrato. C’è chi sta investendo in interventi formativi di natura pedagogica anche a sostegno della continuità nido/infanzia, chi sta erogando a pioggia alle scuole paritarie, chi sta sperimentando progetti innovativi di integrazione tra servizi educativi pubblici e privati e servizi sociali territoriali… La varietà è ampia. Sarà certamente interessante monitorare e verificare che cosa accadrà nei territori, nei prossimi due anni, e quale sarà il ruolo di governance che Regione Lombardia vorrà assumere.

Tre questioni però, ci sembra importante evidenziare.

Le risorse che il Fondo nazionale ha messo a disposizione della nostra regione sono risorse importanti: 80 milioni in due anni . Quanto queste risorse riusciranno a intervenire sul sistema d’offerta, aumentando il numero di posti disponibili nei servizi educativi per la prima infanzia? Nell’anno scolastico 2014/2015, il tasso di copertura nidi era inferiore al 30%.

Posti pubblici e privati nei servizi socio-educativi per la prima infanzia per 100 bambini di 0-2 anni, per regione. Anno educativo 2014/2015

Fonte: Istat – Report – Anno educativo 2014/2015 Asili nido e altri servizi socio-educativi per la prima infanzia

Dal 2015 ad oggi, i dati potrebbero certamente avere subito variazioni significative in relazione alla misura Nidi Gratis (che comunque non interviene sull’ampliamento dei posti disponibili, ma solo sull’abbattimento della retta per le famiglie), ma restiamo certamente lontani dal permettere una “trasformazione” dei servizi 0/3 da “servizi a domanda individuale”[1] a servizi essenziali. Regione Lombardia in questi ultimi anni, ha scelto di non intervenire con atti e misure finalizzate ad ampliare il sistema dell’offerta, ma ha sempre privilegiato misure di sostegno alla spesa delle famiglie. Il sistema integrato potrebbe certamente costituire una occasione importante per ripensare il sistema dell’offerta, tanto nell’ottica di un suo ampliamento, quanto nella ricerca di servizi e offerte più flessibili e diversificate, ma questa opzione chiederebbe a Regione di assumere un ruolo strategico e di agire una governance forte nella relazione con i comuni e con gli ambiti.

La programmazione zonale come può “incontrare e sostenere” la realizzazione del sistema integrato? Avviare una programmazione a livello di ambito, più che di singolo comune, potrebbe generare un importante confronto, così come richiamato da ANCI in una recente circolare[2] , “sui costi dei servizi, sugli importi delle rette a carico delle famiglie e sulla sostenibilità delle spese per i Comuni, soprattutto per l’iniziativa “Nidi gratis”. L’invito di ANCI a una programmazione e pianificazione anche del sistema integrato a livello di ambito, ci sembra una indicazione importante per ripensare un sistema integrato che offra servizi educativi anche differenziati in relazione ai bisogni delle famiglie e alle specificità territoriali e demografiche dei territori, provando anche a quantificare i dati, oggi ancora troppo parziali e frammentati, della domanda e dell’offerta.

Non ultimo, trattandosi di risorse importanti e ingenti, sarebbe utile capire quali azioni di monitoraggio e analisi tanto della spesa, quanto delle azioni realizzate, regione intenda attuare e come risorse e azioni relative al sistema integrato potranno integrarsi con le progettazioni relative al bando 0/6 del Fondo nazionale per il contrasto delle povertà educative che, di fatto, interviene in maniera massiccia sulla progettazione e realizzazione di interventi educativi nello 0/6.

 


[1] Si definiscono servizi pubblici a domanda individuale  tutte quelle attività gestite direttamente dall’ente, che siano poste in essere non per obbligo istituzionale, che vengono utilizzate a richiesta dell’utente e che non siano state dichiarate gratuite per legge nazionale o regionale. La qualificazione del servizio quale servizio pubblico a domanda individuale sta a significare che l’ente locale non ha l’obbligo di istituirlo ed organizzarlo.
[2]http://www.anci.lombardia.it/dettaglio-circolari/201812201716-sistema-integrato-di-educazione-e-istruzione-0-%E2%80%93-6-anni-(decreto-legislativo-n-13-aprile-2017-n-65)/www.anci.lombardia.it