La D.g.r. 9 settembre 2019 – n. XI/2108 Sistema integrato dei servizi di educazione e istruzione dalla nascita sino a sei anni – Programmazione regionale degli interventi e criteri per il riparto del fondo nazionale annualità 2019, in attuazione del d.lgs. 65/2017 e il relativo Allegato A definiscono le tipologie di intervento prioritarie per la realizzazione degli interventi volti a consolidare e qualificare la rete dei servizi di educazione e di istruzione a favore dei bambini dalla nascita sino a sei anni nel territorio lombardo.
Questi atti sono interessanti perché, al di là del contributo specifico sul sistema integrato, si pongono come strumento di sintesi in cui Regione Lombardia propone un excursus di quanto fin qui fatto e un rilancio di alcune priorità per la programmazione futura.

 

Il sistema di offerta dei servizi educativi e di istruzione 0/6 anni

Già in un precedente articolo, abbiamo presentato una analisi del decreto legislativo 65/2017 che istituisce il Sistema integrato di educazione e istruzione 0/6 anni, ma la dgr XI/2108 di settembre 2019, ci sembra fornisca una ulteriore descrizione dettagliata e analitica del sistema di servizi che afferisce e dovrà afferire al sistema integrato.
Per prima cosa, quale è il perimetro di riferimento: “il sistema lombardo dell’offerta dei servizi a favore dei bambini dalla nascita sino ai sei anni di età nel territorio è costituito da nidi, micronidi, nidi famiglia e centri prima infanzia, sezioni primavera e servizi integrativi gestiti dagli enti locali in forma diretta o indiretta, da altri enti pubblici o da soggetti privati in regolare esercizio ai sensi della normativa regionale nonché dalle scuole dell’infanzia statali e paritarie (comunali e private paritarie)”.
Non solo nidi e scuole dell’infanzia quindi, ma un mix di servizi e offerte che se si differenziano tanto nell’organizzazione, quanto nelle dimensioni e nella tipologia di proposta educativa, presentano alcune dimensioni trasversali e caratterizzanti.

  • In Lombardia, sono oltre 513.000 le bambine e i bambini tra 0 e 6 anni residenti in Comuni lombardi sul cui territorio è attivo almeno uno dei servizi sopracitati. Questo significa che i destinatari potenziali di servizi educativi e di istruzione in Lombardia sono 513.000.
  • Nella fascia 0/3 anni, i servizi per questa fascia di età (nidi, micronidi, nidi famiglia e centri prima infanzia) garantiscono un tasso di copertura del 26% della popolazione complessiva 0/3 anni.
  • Il sistema dei servizi educativi 0/3 anni è così composto:
    – 1.804 asili nido;
    – 283 micro-nidi;
    – 289 nidi famiglia;
    – 86 centri prima infanzia;
    per un totale di 2.462 unità di offerta.
  • Nel 2018, il 19% del Fondo sociale regionale è stato destinato al mantenimento della rete dei servizi per la prima infanzia (circa 8,4 mln di euro) ed ha finanziato circa il 35% del totale delle strutture presenti in regione coprendo circa il 4% dei costi gestionali.
  • Oltre 400 istituzioni educative lombarde hanno oggi una sezione primavera e sono oltre 5.500 i bambini iscritti. Anche per questo dato, sarebbe certamente interessante poter analizzare l’evoluzione nel tempo (dal 2007, anno di istituzione sperimentale delle sezioni primavera) e cercare di capire quali sono i fattori che ne hanno sostenuto lo sviluppo, oltre a un dato puramente economico: le sezioni primavera permettono di fatto, di fare l’ultimo anno di nido ai costi della scuola dell’infanzia;
  • I bambini che frequentano scuole dell’infanzia paritarie private sono oltre 108.000, pari a circa il 50% del totale degli iscritti.
  • In numerosi comuni lombardi, l’offerta di istruzione è garantita esclusivamente da scuole dell’infanzia autonome non statali e non comunali.

La Misura Nidi Gratis

  • Dal 2016, con la misura “Nidi Gratis”, è aumentata la platea delle famiglie beneficiarie dell’azzeramento della retta dovuta per la frequenza di nidi pubblici o privati convenzionati: 14.354 nuclei familiari ammessi nell’anno 2017/2018 e 15.652 famiglie richiedenti nell’anno 2018/2019.
  • Dal 2016, anno di istituzione della misura Nidi Gratis, al 2018, c’è stato un incremento di bambine e bambini frequentanti i nidi comunali o privati convenzionati pari a circa il 7%.
  • L’incremento maggiore lo si è registrato nella fascia ISEE sino a € 20.000 in misura pari a circa il 21%.
  • Da una indagine fatta da Regione Lombardia, è emerso che nel 2018, il 24% delle famiglie beneficiarie di Nidi Gratis ha dichiarato che in assenza della misura avrebbe rinunciato al servizio e il 44% delle famiglie beneficiarie, in assenza di Nidi Gratis, avrebbe fatto l’iscrizione al nido o micronido, ma a condizioni diverse (orario ridotto, ridotti servizi).

La Misura Nidi Gratis è stata anche “occasione” per Regione Lombardia, per una analisi e comparazione dei sistemi di regolamentazione comunale e del sistema tariffario, analisi che a partire dai dati di monitoraggio della rendicontazione per l’anno 2017-2018, ha permesso di determinare il valore medio a livello regionale della retta applicata dai Comuni che risulta pari a 246,41 euro.

“Assumendo tale valore quale benchmarking, risulta un’apprezzabile variabilità della retta in carico alle famiglie su base territoriale: si registra infatti una varianza a livello regionale che vede il valore medio più basso pari a 50 euro mentre quello più alto pari a 688,37 euro”. Una variabilità appunto, che oscilla tra i 50 e i 688 euro e che Regione Lombardia interpreta come priorità per la programmazione dei prossimi anni: “si pone la scelta di Regione Lombardia di accrescere le risorse finanziarie del FSE 2014-2020 in favore degli interventi diretti a favorire l’accesso dei nuclei familiari alla rete dei servizi per la prima infanzia anche nell’ottica di avviare, in collaborazione con le amministrazioni locali, un percorso di messa a sistema della misura “Nidi Gratis”. Obiettivo di Regione Lombardia è portare la Misura Nidi Gratis da sperimentazione e misura di sistema.

 

I Piani Territoriali per la Conciliazione Vita-Lavoro

I Piani Territoriali per la Conciliazione Vita-Lavoro avviati nel 2017 hanno permesso di finanziare (attraverso risorse autonome regionali trasferite alle Agenzie di Tutela della Salute e l’attivazione di un apposito avviso finanziato attraverso il Fondo Sociale Europeo) servizi per la gestione del pre- e post scuola e dei periodi di chiusura scolastica, raggiungendo (dati al 31 maggio 2018) oltre 13.000 nuclei familiari. Obiettivo di Regione Lombardia è “incidere nei casi di maggior fragilità familiare e nei momenti in cui si intensifica il fabbisogno di cura (es. i mesi estivi), con l’obiettivo di rispondere ai bisogni di ascolto, sostegno e presa in carico, attraverso servizi fondati sulla corretta valutazione del bisogno, sull’integrazione di politiche e risorse, sull’ottimizzazione dell’organizzazione territoriale e la promozione del terzo settore”.

 

L’inclusione scolastica

Regione Lombardia ha assegnato risorse a favore delle scuole dell’infanzia autonome non statali e non comunali, quale specifico contributo integrativo, a copertura dei costi del personale insegnante impegnato in attività didattica di sostegno nei confronti di oltre 1.800 bambini in condizione di disabilità certificata, anche grave, non coperta dalla relativa contribuzione statale e regionale.
Alla luce del quadro esposto, Regione Lombardia individua alcune priorità, di cui una con carattere vincolante nel senso che prevede che una quota fissa di risorse abbia una destinazione specifica. Vediamo di seguito, in sintesi, quali sono le priorità di utilizzo del Fondo.

  1. Abbattimento e/o riduzione delle rette e sviluppo dei servizi

60% delle risorse del Fondo dovrà essere destinato, in un’ottica di complementarietà con la Misura Nidi gratis, “ad accrescere il numero di nuclei familiari che hanno accesso a interventi diretti ad abbattere e/o ridurre gli oneri a carico delle famiglie, nello specifico nuclei familiari con ISEE fino a € 20.000 e con figli che frequentano nidi comunali o privati convenzionati”, per quei nuclei familiari cioè, che non accedono alla Misura Nidi Gratis come già evidenziato in precedenti nostri articoli.
Parallelamente, il Tavolo interistituzionale avvierà una analisi dei dati sulla varianza delle rette finalizzata alla definizione di Linee guida regionali unitarie.
Per l’annualità 2019, i Comuni che abbiano registrato – all’atto di approvazione delle graduatorie – una lista di attesa per i Nidi superiore al 20% dei posti complessivi disponibili, possono dedicare le risorse assegnate per la fascia 0-3 anni al fine del soddisfacimento delle domande.

  1. Stabilizzazione delle sezioni primavera

Seconda priorità è il consolidamento delle sezioni primavera, soprattutto in quei territori dove non esistono nidi, micro nidi o centri per la prima infanzia. Le sezioni primavera infatti, “consentono di ottimizzare le risorse strutturali già disponibili, riducendo i costi del servizio educativo e il correlato contributo delle famiglie”. Sarebbe certamente utile, oltre a un criterio di razionalizzazione economica e organizzativa, monitorare la qualità pedagogica delle sezioni primavera che troppo spesso in questi anni, hanno corso il rischio di ridursi a un “anticipo della scuola primaria” (o “nido a basso costo”) economicamente vantaggioso per le famiglie.

  1. Sostegno dei percorsi educativi da 3 a 6 anni

Il sostegno dei percorsi educativi 3/6, soprattutto per quei territori sprovvisti o meno forniti di scuole dell’infanzia statali, si traduce in un sostegno economico delle scuole dell’infanzia autonome non statali e non comunali, senza fini di lucro. L’utilizzo del Fondo si connota come intervento finanziario integrativo rispetto a quello comunale e a qualsiasi altra forma di contribuzione prevista dalla normativa statale, regionale o da convenzione. La finalità ultima dichiarata resta comunque il contenimento delle rette a carico delle famiglie. Sarà certamente interessante, estendere l’analisi di rette e tariffe fatta sui nidi comunali e convenzionati, anche alle scuole paritarie e private.

  1. Ulteriori interventi ammessi

Lo sviluppo dei coordinamenti pedagogici territoriali, l’integrazione tanto di servizi e pratiche educative, quanto di percorsi formativi tra 0/3 e 3/6, lo sviluppo dei Poli per l’Infanzia vengono richiamati quali azioni “ulteriormente” ammesse. Un richiamo marginale che rischia di porre la riflessione pedagogica e lo sviluppo della qualità dell’offerta a discorso marginale e troppo lasciato alla discrezione dei singoli comuni. L’assenza di un richiamo agli Ambiti quali “livelli della programmazione” che potrebbero certamente giocare un ruolo strategico in questa funzione di coordinamento, progettazione e supervisione pedagogica tanto del sistema dei servizi esistenti, quanto di eventuali piste di sperimentazione e condivisione di buone pratiche già in essere nei territori, ci sembra un elemento di forte criticità.

  1. Partenariato istituzionale

La costituzione di un apposito Tavolo interistituzionale finalizzato a “condividere i criteri della pianificazione territoriale e il monitoraggio dei risultati, nonché individuare le modalità di sviluppo del sistema integrato e dei Poli per l’Infanzia” ci sembra una azione importante e necessaria, anche a sostegno e orientamento per i territori che si stanno sperimentando, essi stessi, nella ricerca di “forme e dispositivi di coordinamento pedagogico 0/6 anni” a geometrie variabili. Sarà interessante monitorare quali saranno le azioni che il tavolo saprà promuovere e quali connessioni saprà costruire coni comuni e gli ambiti. La prospettiva di una dimensione sovracomunale è comunque richiamata quale obiettivo da perseguire nel 2020.

Quanto ai criteri per l’assegnazione delle risorse del fondo nazionale e per la destinazione della spesa, i criteri di riparto dei fondi tra i Comuni che hanno attivato almeno uno dei servizi per la popolazione da zero a sei anni, sono:

  • per il 30% in proporzione alla popolazione di età compresa tra zero e sei anni, come risultante dai dati dell’ISTAT;
  • per il 70% in proporzione alla percentuale di posti autorizzati e bambini iscritti ai servizi del sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita sino a sei anni, nonché delle pratiche ammesse alla misura Nidi Gratis di cui:
    – il 45% relativo ai posti autorizzati nei servizi pubblici e privati per la prima infanzia attivi in Lombardia all’01/01/2019: asili nido, micro-nidi, nidi famiglia e centri prima infanzia;
    – Il 5% relativo al numero di pratiche rendicontate dai comuni aderenti alla Misura Nidi Gratis;
    – il 15% relativo agli iscritti alle Scuole per l’infanzia paritarie autonome e paritarie comunali;
    – il 5% relativo agli iscritti ai servizi educativi a favore di bambini di età compresa tra i 24 ei 36 mesi denominati “Sezioni Primavera”.

Cenni di chiusura e rilancio

Complessivamente, ci sembra che la dgr XI/2018, costituisca un tentativo interessante di declinare e contestualizzare il Fondo per il Sistema Integrato dentro a un disegno più ampio e in stretta connessione con le politiche e la programmazione regionale.
Il rischio che individuiamo è di una forte “piegatura” del Fondo su dimensioni e priorità economiche, certamente apprezzate dalle famiglie. Sarebbe altrettanto strategico, parallelamente a queste priorità, avviare percorsi di analisi e monitoraggio della qualità pedagogica e sociale dei servizi, anche per far accompagnare e sostenere il passaggio dei nidi da offerta sociale a offerta educativa e far sì che questo passaggio riesca a generare integrazioni tra finalità sociale e finalità educativa e non si traduca in una assimilazione precoce del sistema dei servizi 0/3 al sistema di istruzione.
Non ultimo, resta da capire quali tipi di interventi Regione Lombardia si immagina di perseguire per sostenere lo sviluppo dei servizi educativi e di istruzione in quei Comuni che ad oggi, non offrono nessun tipo di servizio e che mettono le famiglie nella condizione di dover rivolgersi a servizi di altri territori, con il rischio di incorrere, per altro, in rette o tariffe maggiorate perché non residenti.