Guardare avanti: Welfare in azione si interroga

Il programma Welfare in Azione avviato da Fondazione Cariplo nel 2014 ha rappresentato in questi anni un’occasione davvero preziosa nei territori della Lombardia e delle Province di Novara e di Verbano Cusio Ossola per ripensare e sperimentare nuove forme di welfare territoriale e comunitario.
Il suo avvio è avvenuto in un momento di grande difficoltà per il comparto sociale: la drastica contrazione delle risorse pubbliche, unitamente all’aumento del rigore della spesa, si combinava all’emergere di nuovi fronti di fragilità, effetto diretto della crisi avviata pochi anni prima.
Le quattro edizioni del bando, che hanno finanziato in totale 37 progetti, richiamavano in particolare la necessità, per i sistemi territoriali, di ripensare le risposte in relazione ai nuovi bisogni delle comunità, innovando servizi, processi e modelli in un’ottica di coprogrammazione e coproduzione di risposte flessibili e volte a superare la logica prestazionale e individuale, tramite la valorizzazione di una prospettiva comunitaria e il potenziamento dei sistemi di governance, anche grazie all’apertura a nuovi soggetti[1].

I progetti delle prime due edizioni sono giunti al termine. Diventa dunque interessante cercare di comprendere il segno che queste progettualità stanno lasciando nelle politiche sociali dei territori:

  • come queste sperimentazioni di innovazione hanno influenzato l’agenda politica locale?
  • quanto hanno modificato la visione sul proprio contesto e sui problemi che lo attraversano?
  • come hanno trasformato la governance locale, ovvero i rapporti istituzionali, la relazione pubblico privato, il rapporto con i cittadini?

 

Una ricerca per indagare il cambiamento

A partire da queste domande, su mandato di Fondazione Cariplo,  IRS, e in particolare il gruppo di ricerca di LombardiaSociale[2] sta realizzando una ricerca, avviata a settembre 2019 e tutt’ora in corso, con la finalità di ricercare le tracce di cambiamento significativo lasciato dai progetti nell’assetto dei servizi e della struttura di welfare, individuando tra le tante innovazioni perseguite e realizzate dai progetti, quelle che effettivamente sono riuscite a entrare in forma stabile nelle politiche territoriali, in termini di contenuti, target, metodologie o attori coinvolti.

Oggetto di approfondimento sono in particolare i territori delle 16 progettualità finanziate nella prima e seconda edizione del Bando. Si tratta nel complesso di 18 ambiti territoriali, di cui 16 lombardi e 2 piemontesi; più nello specifico:

La ragione di questa scelta sta nella maturità raggiunta dai progetti e nel confronto già attivo con il tema della sostenibilità futura. Non meno rilevante, poi, il fatto che nel 2017, in Lombardia, si è chiusa la quinta triennalità della programmazione zonale, pertanto dallo scorso anno i territori sono stati chiamati a rivedere i piani sovralocali che disegnano le direzioni del proprio welfare sociale. Un’occasione dunque per osservare in concreto le ricadute generate sull’agenda locale e sulle scelte di finanziamento.

La ricerca non assume una logica valutativa in relazione ai singoli progetti[3], ma è orientata a ricercare trasversalità che riescano a fornire una visione di insieme su tutto quanto è cambiato e può potenzialmente ancora cambiare nei sistemi locali grazie alla realizzazione dei progetti.
Le aree di indagine guida dell’analisi sono articolate attorno a due dimensioni:

  • una dimensione di efficacia, relativa a quanto gli obiettivi di innovazione assunti come prioritari dai progetti siano entrati nell’agenda politica locale, introducendo nuove tematiche, precedentemente non trattate (ad es. la vulnerabilità delle famiglie) oppure modificando gli obiettivi di policy o specifiche strategie di intervento;
  • una dimensione di governance, volta a comprendere quanto le azioni promosse dal programma Welfare in Azione abbiano modificato l’assetto delle relazioni a livello locale, introducendo nuovi attori nella rete di soggetti impegnati nelle politiche di welfare (ad es. gli istituti di credito, le imprese, le agenzie per la casa), oppure modificando i rapporti preesistenti nella direzione di un’amministrazione maggiormente collaborativa, o ancora aprendo il sistema ad coinvolgimento diretto della cittadinanza.

 

Percorso di ricerca, metodologia utilizzata e strumenti di analisi: a che punto siamo?

Il lavoro di ricerca è stato avviato a settembre 2019 con un’analisi documentale relativa ai progetti, volta ad evidenziare gli elementi maggiormente rilevanti in relazione ai cambiamenti intercorsi nella programmazione locale. Per ogni progetto sono stati analizzati gli studi di fattibilità e le relazioni di valutazione intermedie (a cadenza semestrale per l’intero triennio attuativo) e i report finali dei progetti, redatte dal soggetto accompagnatore. Inoltre, riguardo i territori considerati sono stati analizzati i Piani di zona relativi al triennio 2015/2017 e, laddove presenti, anche al triennio 2018/2020; altri documenti di programmazione (ad es. Piano povertà) dove ritenuto significativo; i bilanci sociali o altri documenti di accountability degli enti gestori degli ambiti che hanno preso parte attiva ai progetti.

Sono state poi effettuate interviste in profondità con i referenti di progetto e i responsabili delle politiche territoriali volte a ricostruire le ipotesi progettuali, i processi attivati, evidenziare i risultati ottenuti e i cambiamenti intercorsi sia in relazione alla dimensione tematica, sia in relazione alla dimensione di governance.

Sono stati realizzati ad oggi anche due dei quattro focus group in programma tesi a mettere a confronto territori diversi, che abbiano investito prioritariamente sulle medesime aree di cambiamento, per approfondire le ricadute dei progetti riguardo l’attivazione dei cittadini e il coinvolgimento di nuovi target, i processi e i dispositivi di governance territoriale e l’innovazione nel sistema di offerta di servizi.

Il disegno di ricerca prevede, infine, la costruzione di sintetici questionari da somministrare ai progetti della terza e della quarta edizione, per raccogliere dati e informazioni su come si sta predisponendo la sostenibilità e il radicamento degli ambiti di intervento progettuali nelle policies locali per i progetti ancora in fase di realizzazione, e un workshop finale di condivisione degli esiti.

L’irrompere dell’emergenza Covid-19 sopraggiunta nei mesi scorsi, ha messo alla prova, oltre che tutto il lavoro territoriale, anche questo lavoro di ricerca, che è stato quindi orientato in questi mesi a esplorare quanto il patrimonio generato dai progetti di Welfare in azione sia stato d’aiuto nell’affrontare l’emergenza e quanto invece questa abbia portato i sistemi territoriali ad arretrare rispetto a risultati e trasformazioni rilevanti raggiunti dai progetti, e quale futuro si possa immaginare oggi per i sistemi di welfare territoriale.

 

Le condizioni di partenza: una panoramica dei progetti

I 16 progetti si sono sviluppati a partire da condizioni di avvio molto diverse tra loro, proprio perché i requisiti di accesso al bando consentivano, al di là di pochi elementi regolativi essenziali, di presentare proposte quanto più possibili aderenti alle specificità territoriali, sia in termini di partenariato e reti, sia rispetto agli oggetti di intervento. A fronte di varie differenze, si trovano anche alcune trasversalità, utili a leggere e interpretare le analisi del lavoro di ricerca proposte in merito alle eredità, ai cambiamenti lasciati ai territori, ai fattori favorenti o ostacolanti di questi processi.

Dimensione territoriale

I progetti si distribuiscono secondo tre diverse tipologie: progetti che hanno investito un solo Comune (Welfare di tutti, Brescia città del noi), o parte di esso nella città di Milano (Nove + e Milano 6 l’altro); progetti che sono intervenuti a livello di Ambito Territoriale (Oltreipetrimetri, Genera-Azioni, Comunità Possibili, Più segni positivi, #VAI, Rigenerare valore); progetti che hanno assunto una dimensione sovrazonale, andando a coinvolgere più Ambiti territoriali (Fare Legami, Giovani di Valore, La cura è di casa, Living Land, Revolutionary Road, Family Like).

Capofila e composizione del partenariato

Come definito dal Bando, i territori hanno avuto la possibilità di candidare quali enti capofila tanto enti pubblici quanto enti del privato sociale. Nei progetti della prima e della seconda edizione ha prevalso la scelta di individuare quale soggetto capofila un soggetto pubblico, che nello specifico è sempre costituito dal Comune di riferimento o capofila dell’Ambito Territoriale (Comune di Milano per Welfare di Tutti, Comune di Brescia per Brescia città del noi; Comune di Cremona per Fare Legami; Comune di Montichiari per Genera-azioni), dall’Ufficio di Piano dell’Ambito o di uno degli Ambiti coinvolti (UdP Magenta per Comunità Possibili, UdP Lodi per Rigenerare Valore, UdP  Tradate per Giovani di Valore, Udp Gallarate per Revolutionary Road), dall’Azienda che gestisce i servizi sociali per conto dei Comuni dell’Ambito (Azienda Comuni Insieme per #VAI, SerCop per Oltrei perimetri) e in un solo caso dalla Provincia del Verbano Cusio Ossola per La cura è di casa.
Nel caso dei progetti che, invece, hanno avuto quale ente capofila enti privati, questi ultimi sono cooperative sociali o consorzi di cooperative con un forte radicamento territoriale e che hanno in tutti i casi agganciato l’ente pubblico di riferimento (Comune o Ambito territoriale) in qualità di partner o, per quanto riguarda Milano 6 l’altro, in qualità di soggetto finanziatore: Consorzio SolCo per Più segni positivi; Consorzio Consolida per Living Land; Cooperativa sociale Vedogiovane per Family Like; Consorzio SIS (successivamente Cooperativa Spazio Aperto Servizi) per Milano 6 l’altro; Fondazione Mission Bambini Onlus per Nove +.
Nelle prime due edizioni del programma la presenza di soggetti nuovi o cosiddetti “non convenzionali” del welfare riguarda principalmente le reti di progetto e non solo in rari casi i partenariati.

Temi e target

Un altro elemento che appare centrale per inquadrare i progetti, in termini di premesse e di risultati attesi, è relativo all’ampiezza e alla diversificazione delle finalità e dell’oggetto di intervento dei progetti.
La grande maggioranza dei progetti, pur prevedendo strategie di intervento spesso multidimensionali e intersettoriali, hanno circoscritto il proprio campo di azione a oggetti di lavoro specifici intorno a fenomeni emergenti e a target definiti. Di questi, 7 sono stati finalizzati alla individuazione di strategie di intercettazione e fronteggiamento delle diverse vulnerabilità generate dalla crisi economica: Fare Legami, #Oltreiperimetri, Più segni positivi, #VAI, Rigenerare Valore, Revolutionary Road, Genera-Azioni.  Altri 5 progetti – Family Like, Living Land, Nove +, Comunità possibili e Milano 6 l’altro – si sono concentrati invece, sull’individuazione e la sperimentazione di risposte ai bisogni delle famiglie con minori (conciliazione vita e lavoro, supporto ai compiti educativi, creazione di reti tra famiglie, relazione tra la scuola e le famiglie). Altri due progetti si concentrano invece, uno sul miglioramento delle condizioni di vita degli anziani a domicilio (La cura è di casa) e, l’altro sul tema dell’occupabilità giovanile (Giovani di valore).
Infine, due progettualità hanno assunto una dimensione cittadina di ampia scala, intendendo riformulare complessivamente il sistema di accesso e di funzionamento dei servizi di welfare: Welfare di tutti , i servizi connessi alla domiciliarità, mentre Brescia Città del Noi, l’intero sistema dei servizi.
Dal punto di vista dei destinatari dei progetti, è possibile evidenziare che si tratta, per lo più, di target che sono solo parzialmente nuovi rispetto agli abituali destinatari dei servizi del welfare e che l’innovazione è ricercata non tanto in fasce di popolazione completamente diverse da quelle normalmente conosciute e incontrate dai servizi, ma a parti di esse non ancora intercettate, o fino ad ora non sufficientemente interessate da interventi significativi e sistematici.

Composizione dei budget di progetto

Sui territori intervengono progetti estremamente differenziati per dimensionamento territoriale e consistenza delle risorse dedicate. Si possono ricercare alcune tendenze comuni, ma è importante considerare che gli interventi messi in campo nei territori hanno avuto una portata ed una consistenza significativamente differente.  Inoltre, la composizione dei budget di progetto, e soprattutto delle quote di cofinanziamento da parte degli enti partner e delle quote di risorse aggiuntive previste tramite attività di fundraising costituisce uno degli elementi salienti in termini di innovatività che si sono evidenziati fin dalla fase di presentazione delle idee progettuali.

 

Tracce di continuità e di cambiamento nei territori: un primo sguardo d’insieme

Prima di entrare nel dettaglio dell’analisi effettuata, cui si rimanda a successivi articoli, il lavoro di ricerca si sofferma su un primo sguardo d’insieme circa la capacità del programma Welfare in Azione di concretizzare l’ideale trasformativo dei sistemi di welfare territoriale, attraverso l’utilizzo di 5 indicatori:

  • La presenza dei temi chiave dei progetti nella prima tornata dei Piani di Zona con cui i progetti si sono avviati: in Lombardia quella relativa al triennio 2015-2018, in Piemonte i primi Piani di programma coincidenti con l’avvio dei progetti.
  • La presenza degli stessi temi chiave, e la modalità in cui sono presentati e trattati, nei Piani di zona relativi al triennio 2018-2020, dunque nella programmazione territoriale definita a progetti già conclusi o in via di conclusione.
  • Il proseguimento, oltre il termine dei progetti e dei finanziamenti di Fondazione Cariplo, di almeno parte delle azioni realizzate.
  • L’attivazione di nuove progettualità che possono essere intese come spinoff dei progetti, in quanto ne colgono il metodo, l’approccio, o ne perseguono le medesime finalità.
  • Il reperimento di nuove risorse, a conclusione del finanziamento di Welfare in azione, per portare avanti parte delle azioni, nuove progettualità o altre forme di proseguimento.

Riguardo all’assunzione dei temi nella programmazione zonale quel che emerge da una prima panoramica generale è che l’ampia maggioranza dei progetti analizzati è riuscita a incidere sulla programmazione territoriale, lasciando un segno anche nel Piano di Zona, che costituisce per eccellenza il documento di programmazione delle politiche territoriali.
Se già, dunque, questo dato indica un buon grado di raggiungimento dei macrobiettivi che Fondazione Cariplo si era data al momento dell’avvio di Welfare in azione, l’osservazione dei dati relativi ai successivi indicatori mostra che tutti e 16 i progetti hanno di fatto proseguito almeno parte delle azioni dopo la conclusione del progetto, hanno attivato nuove progettualità che per tematiche, target, approccio, metodo o partner, possono essere considerate eredità dei progetti, e per farlo sono riusciti a reperire nuove risorse sia pubbliche che private.

Da questo primo quadro d’insieme si rileva, in generale, che Welfare in azione ha lasciato sui territori un’eredità riconoscibile e significativa, ed accomuna, pur con le dovute differenziazioni secondo le specificità dei progetti, tutti i territori in cui ha agito.

A partire da queste prime considerazioni complessive, che introducono il senso e i modi della ricerca, seguiranno altri approfondimenti dedicati ad esplorare più nel dettaglio i lasciti dei progetti e i fattori che ne hanno promosso, o viceversa ostacolato, la capacità di modificare l’assetto del welfare locale in una prospettiva comunitaria.

 

 


[1] Si segnalano alcuni contributi di riflessione:
http://www.lombardiasociale.it/2017/04/18/le-dimensioni-qualificanti-del-welfare-generativo/
http://www.lombardiasociale.it/2017/05/08/esiste-un-modello-lombardo-di-welfare-di-comunita/
http://www.lombardiasociale.it/2017/07/11/welfare-comunitario-la-metafora-del-campeggio/
[2] Il gruppo di ricerca è costituito da: Cecilia Guidetti (coordinamento progettuale), Silvia Brena, Elisabetta Dodi e Alice Melzi.
[3] I report di valutazione realizzati dai servizi di accompagnamento messi in campo dalla Fondazione a cura di Codici e dell’Istituto Italiano di Valutazione, hanno già articolato, sia in relazione ai singoli progetti, sia in relazione alla trasversalità degli stessi per le diverse edizioni, un’analisi che individua gli elementi di successo o di criticità, e sono giunti ad evidenziare alcuni elementi di continuità dei progetti oltre il termine dei finanziamenti. Per completezza è stata inoltre consultata la ricerca a cura di Massimo Conte e Stefano Laffi, Prendiamoci un caffè. I luoghi del welfare nel programma di Welfare in Azione, Collana “Quaderni dell’Osservatorio” n. 32 ▪ Anno 2019