Le risorse per il welfare sociale nei bilanci della nona legislatura

[1].
Nel 2013 il budget complessivo per il welfare regionale tornerà a crescere, grazie soprattutto al reintegro dei fondi statali, mentre per gli anni successivi non vi è alcuna certezza sulle risorse disponibili: i fondi statali sono al momento rifinanziati solo per il primo anno e il bilancio regionale contempla una riduzione ( a 40 milioni) del fondo sociale 2014-2015; anche l’evoluzione del Fsn è costellata di incognite[2]. Mai come in questa fase l’instabilità delle risorse sta compromettendo la possibilità di programmare i servizi, anche nel breve termine. La regione, che fonda il finanziamento del proprio welfare in misura preponderante sul fondo sanitario nazionale (il 91% delle risorse del 2013 proviene da questo canale) è particolarmente esposta alle scelte degli altri livelli di governo . Ciò non significa che le scelte di allocazione delle risorse proprie regionali siano irrilevanti e, proprio per questo, vale la pena osservare la gestione realizzata nella nona legislatura.

Tab. 1 – Risorse gestite dalla Dg Famiglia per anno di competenza

	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Fnps	73,3	109,7	105,4	92,9	73,3	53,8	25,2	1,5	42,5
Fnna			14,6	44,1	58,8	56,5	15,0		41,5
Piano Nidi					37
Intesa famiglia				11,2	11,2	15,0
A. Totale fondi Stato	73,3	109,7	120,0	148,2	180,4	125,3	40,2	1,5	84,0
B. Fondo Sociale Regionale	91,2	90,3	89,8	90,8	87,7	85,2	70,0	70,0	70,0
C. Fondo Sociosanitario	1.191	1.272	1.372	1.420	1.445	1.500	1.597	1.623	1.632
Risorse proprie (b+c)	1.282	1.362	1.462	1.511	1.533	1.585	1.667	1.693	1.702
Totale (a+b+c)	1.355	1.472	1.582	1.659	1.713	1.710	1.707	1.695	1.786

 

Il welfare nel bilancio regionale

Quali sono i settori che pesano più sul bilancio regionale (Tab. 2)? La sanità domina senza rivali e oggi – tra sanità acuta e sociosanitario-  cattura l’81% della spesa complessiva (corrente e in conto capitale). Le altre poste di particolare rilievo sono i trasposti (6,6%) e la gestione dell’apparato istituzionale (4,7%). I restanti settori, a confronto, hanno un ruolo decisamente modesto (tra di essi ci sono gli interventi sociali).
L’importanza dei vari settori cambia se consideriamo distintamente la spesa corrente (che più o meno riflette la composizione della spesa complessiva) e quella in conto capitale: gli investimenti regionali si dirigono soprattutto agli organi istituzionali, ai trasporti, alle  attività produttive e alla sanità acuta.

Tab. 2 – Spesa regionale 2013 per settori[3]

	Spesa corrente	Spesa  c_cap	Totale
Sanità acuta	79,0%	7,8%	73,8%
Serv.sociosanitari	8,0%	0,0%	7,4%
Trasporti	5,4%	22,2%	6,6%
Organi istituzionali-ordine pubblico	2,6%	31,3%	4,7%
Autonomie territoriali	1,1%	1,1%	1,1%
Altro	1,0%	10,0%	1,6%
Istruzione	1,0%	0,4%	0,9%
Lavoro e formaz.prof.	0,8%	0,1%	0,8%
Interventi sociali	0,5%	0,1%	0,5%
Ambiente-prot.civile-energia	0,3%	6,0%	0,7%
Attività produttive-sviluppo	0,2%	13,7%	1,2%
territorio-pol.abitative	0,1%	5,0%	0,5%
Cultura-giovani-sport-turismo	0,1%	2,2%	0,2%

 

Per valutare le effettive scelte regionali di allocazione delle risorse, questa fotografia del bilancio 2013 necessita di un ulteriore filtraggio: va infatti tenuto presente che non tutta la spesa dell’ente è il risultato di proprie manovre allocative (una parte delle entrate è sottoposta a vincoli di destinazione verso settori predeterminati, ad esempio il Fnps). Depurando il bilancio dalle componenti vincolate, otteniamo la spesa autonoma, quella che la regione può discrezionalmente allocare tra i vari settori[4]: rispetto ai 20,5 milioni che la Giunta ha potuto distribuire tra i vari comparti[5], il welfare sociale assorbe l’8,4% di cui la quasi totalità rappresentato da spesa sociosanitaria; soltanto lo 0,5% di questi fondi è diretta a interventi di tipo sociale[6].
Come anticipato la regione governa il budget della Dg Famiglia attraverso due leve:

1. date le risorse assegnate alla Lombardia per il finanziamento della sanità, definisce la quota da dedicare all’assistenza sociosanitaria (il riparto tra Dg Sanità e Dg Famiglia);
2. nell’allocare le altre risorse autonome del bilancio regionale (diverse dai fondi sanitari), aggiunge ulteriori stanziamenti per questo settore.

Le manovre regionali dell’ultima legislatura hanno spinto particolarmente sulla prima leva, e il sociosanitario nella gestione corrente  ha recuperato centralità rispetto alla sanità acuta (al contrario di quanto sperimentato alla fine della precedente legislatura, quando questo aspetto si era indebolito). In epoca recente l’equilibrio tra le due componenti è stato anche influenzato dai tagli al FSN  (si veda precedente articolo in tema di spending review).
L’utilizzo della seconda leva è apparso piuttosto timido: alla fine della precedente legislatura, in una stagione di espansione del sostegno statale, gli stanziamenti sul fondo sociale regionale avevano cominciato a scemare (una sorta di “effetto spiazzamento”, ossia una riduzione del contributo regionale  in relazione al fatto che si poteva confidare su maggiori fondi statali); il terzo Governo Formigoni ha proseguito questa tendenza, apportando ulteriori decurtazioni (oggi il fondo sociale è inferiore del – 15,2% rispetto a quello del 2010, tab. 1). Peraltro lo stanziamento a 70 milioni è il risultato di reintegri in corso d’anno, poichè in fase di approvazione del bilancio 2011 e 2012  era stato finanziato un contributo di soli 40 milioni. Una scelta difficilmente condivisibile, anche in considerazione del fatto che il supporto che questa regione dà ai servizi sociali del proprio territorio è piuttosto modesto se confrontato con quello delle altre regioni (si veda articolo precedente su questo tema).

[LSslideshow]

La sola manovra che ha spinto sulla seconda leva, indirizzando al welfare sociale fondi del bilancio regionale diversi dal FSN, è stata quella per il 2011, con uno stanziamento di 24,4 milioni per integrare gli interventi sociosanitari per i non autosufficienti (risorse per l’Assi aggiuntive a quelle del fondo sanitario regionale); questo investimento non si è ripetuto successivamente.
Oggi, rispetto ai 2,7 miliardi di risorse autonome che la regione ha gestito oltre alla spesa sanitaria, gli stanziamenti per il welfare (94 milioni) rappresentano il 4%.

Alcuni riflessioni sulle strategie allocative

Negli anni più recenti i bilanci delle regioni hanno subito una serie di misure restrittive: oltre ai freni specifici per la sanità (il FSN è cresciuto molto meno che in passato e dal 2013 ridimensionato) le regioni sono state chiamate a contribuire al risanamento dei conti pubblici (inasprimento del  patto di stabilità disposto dalle leggi di stabilità e dalla manovra estiva 2011); il budget di spesa autonoma regionale al netto della spesa sanitaria è passato dai 3,1 miliardi del 2009 ai 2,7 del 2013[7]. I tagli alla spesa sociale autonoma della DG Famiglia -dai 116 milioni del 2009 (Fonte Bilancio Sociale) ai 94 del 2013-  potrebbero essere interpretati come un allineamento a queste generali esigenze di bilancio. Tuttavia, è bene domandarsi se questo comparto, che incide così poco sulla spesa regionale.  avrebbe potuto essere risparmiato dalle decurtazioni, specialmente in riguardo al forte de finanziamento che ciò ha significato per il budget per i Pdz; altre regioni con le proprie manovre finanziarie dell’ultimo triennio hanno cercato di arginare gli effetti sui servizi del proprio territorio dei tagli dello Stato, dando massima priorità alla difesa delle risorse per il welfare (si veda http://www.lombardiasociale.it/2012/07/01/reintegro-del-fondo-sociale-manovre-regionali-a-confronto/)
Nella nona legislatura la regione Lombardia avrebbe potuto usare in modo alternativi il proprio bilancio? Lo sforzo della regione per il sociale assume una valenza diversa se consideriamo altre scelte allocative realizzate dalla Giunta nello stesso periodo[8]:

• la conservazione di uno stanziamento consistente nel proprio bilancio dei contributi alle famiglie per la libertà di scelta dei percorsi educativi (33 milioni nel 2012) e il sostegno al reddito della dote scuola (25,6 milioni nel 2012), scelte realizzate in virtù dell’autonomia regionale di spesa, a sostegno di politiche tipicamente lombarde;
• un macchina istituzionale che assorbe una quota consistente delle risorse correnti autonome (ad esempio 66 milioni il solo Consiglio Regionale, di cui 41 per gli organi istituzionali-indennità-gruppi/commissioni consiliari; tra le spese più consistenti dell’amministrazione 198 milioni per il personale della Giunta, 42 milioni per il sistema informativo regionale, 12 milioni addirittura per custodia e vigilanza dei locali);
• un contributo importante ad alcuni specifici investimenti  (stanziamenti di spesa autonoma nel bilancio 2012) come l’ammodernamento strutturale della sanità acuta (130 milioni di eur), lo sviluppo infrastrutturale (66 tra investimenti con spesa autonoma in strade, ferrovie, autobus) e l’ampliamento del patrimonio immobiliare regionale (45 milioni) a fronte di un azzeramento del sostegno regionale ad investimenti per il welfare;
• il finanziamento delle opere per l’Expo, cui la regione ha stanziato proprie risorse autonome per 41 milioni nel 2012, mentre – secondo quanto riportato nell’introduzione alla legge di bilancio 2013 – si arriverà a  86,5 milioni per il 2013 e 76,4 milioni nel biennio successivo; nel 2012 lo stanziamento iniziale per l’Expo era più elevato, ma in fase di assestamento, lo stanziamento è stato ridotto in concomitanza con il reintegro del fondo sociale da 40 a 70 milioni.

Ciò suggerisce che l’allocazione attuale tra i vari settori non è la sola percorribile, ma potrebbero ancora esserci spazi per ulteriori redistribuzioni tra i diversi interventi sostenuti dal bilancio regionale.
La  nuova Giunta erediterà la situazione di bilancio determinata dalle manovre finanziarie del precedente Governo regionale e dalla finanziaria 2013 (approvata dal Consiglio in fase di proroga delle proprie funzioni). Quella della gestione dei fondi regionali sarà una leva importante per il futuro del welfare lombardo: anche altre variabili esogene saranno certamente condizionanti (scelte dello Stato sul finanziamento della sanità, del sociale e più in generale, sui vincoli per la finanza locale), ma il grado di preferenza che il Governo regionale attribuirà a questo settore nella gestione del fondo sanitario e degli altri fondi di bilancio può fare la differenza.